完善养老服务体系亟须打通“堵点”

早晨7点左右起床，9点左右吃完早饭出门买菜，买完菜回家收拾家务，中午吃点水果之后休息，下午四五点钟吃晚饭，接着在小区里遛弯儿。

这是北京市大兴区旧宫镇某小区居民毛女士大多数日子的活动轨迹。毛女士今年65岁，感觉退休之后“无所事事”。

近日发布的《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2020)No.11》(以下简称《社会保障绿皮书》)认为，这正是我国养老服务体系建设在“十四五”时期(2021年至2025年)必须打通的“堵点”、消除的“痛点”之一，即目前的养老服务不能让老年人老有所为。

在《社会保障绿皮书》课题组看来，养老服务体系建设的其他“堵点”“痛点”还包括:居家养老与机构养老之间仍不协调、医养在“结合”方面仍需下功夫等，以至于无法满足老年人多样化多层次的养老服务需求。

实施积极老龄化战略

鼓励老年人老有所为

7月7日下午，在小区一栋居民楼下，《法制日报》记者见到了正在和老街坊聊天的毛女士。此时，太阳已经偏西，有风，正适合纳凉。

毛女士退休前是一名教师，十几年前为了孙子上学，搬到这套房子里，把自己位于城里的一套房子腾给孙子住。

老两口想孙子时，会趁着周末开车把孙子接到身边“放放风”。孙子不在身边时，他们每天就是买菜做饭干家务。

“年轻的时候爱打羽毛球，也爱游泳，最喜欢的还是旅游。”毛女士在回忆自己的青春岁月时说。

“刚搬到大兴时还能绕着居民楼遛弯儿十几圈，但现在岁数大了，身体不好，最近几天都没出门。”毛女士一脸苦笑。

在毛女士看来，与退休前最大的差别，是退休后不知道能干点啥。

近日发布的《社会保障绿皮书》认为，党的十八大以来，我国养老服务业进入了快速发展时期。特别是自《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》颁布以来，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系已经基本形成。

根据民政部的数据，截至2019年年末，全国共有养老机构和设施17.77万个，养老服务床位754.6万张。

但目前养老服务体系建设发展不平衡的问题仍然存在，养老服务的总体质量和水平仍然不能令人满意，养老服务的供给与老年人的需求仍然存在脱节等问题。

因此，《社会保障绿皮书》撰稿人、中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部教授青连斌认为，“十四五”时期，养老服务体系建设必须打通“堵点”，消除“痛点”，持续完善居家社区机构养老相协调、医养相结合的养老服务体系。

老年人无所事事正是其中一个“堵点”和“痛点”，其背后是我国应对人口老龄化战略和政策体系仍存在短板。

青连斌认为，面对我国日益严峻的人口老龄化形势及其挑战，相关部门制定和实施了健康老龄化规划。

“老年人不仅需要健康、长寿，而且需要积极参与社会经济文化和公共事务，老年人是社会的宝贵资源，他们仍然是社会财富的创造者和社会发展进步的积极贡献者。”青连斌称，必须适时把我国应对人口老龄化战略和政策体系从健康老龄化转向积极老龄化并落地实施，老年人不仅要老有所养、老有所依，也要老有所学、老有所乐、老有所为。

北京师范大学中国公益研究院助理院长高云霞在接受《法制日报》记者采访时称，积极老龄化非常重要，因为绝大部分老年人仍然健康且充满活力，他们的自我价值的实现和社会交往也会促进其健康，所以，确实需要从养老服务规划方面出台更多的扶持政策，比如鼓励开办老年大学、支持老年人就业创业。

制度化明确居家养老

人财物支持不拖后腿

考虑到自己和老伴儿年纪越来越大，老两口开始考察附近的养老院，但一家一家看下来，也没找到可心的养老机构。

“如果突然犯病了，要是不死，老伴儿照顾不了我，那就得去养老院。”毛女士说。

但毛女士还有另外一个考虑，那就是等孙子长大后，老两口搬回城里住，孙子一家回大兴住。

在她看来，城里的房子足够他们居住，社区养老设施齐全，有老年活动站，有针对独居老人、空巢老年人的专门服务，有社区卫生服务站，能满足自己的饮食需求、医疗需求、家庭卫生需求，“住家里就能养老”。

根据青连斌的研究，在“十二五”期间，养老服务体系建设的重点实际上是放在机构养老方面，为此出台了包括建设补贴和运营补贴等激励措施，支持养老机构的建设和增加床位供给。“十三五”时期，我国发展养老服务的政策思路有所调整，居家养老的基础地位得到重视，新的养老服务体系初步形成。

高云霞认为，在东方文化背景下，老年人还是倾向于生活在熟悉的环境中，在社区就近养老，在“十二五”期间我国以机构养老为主背后的原因在于长期以来养老服务发展的惯性所致，毕竟我国的养老服务是从机构起步，机构养老在专业化服务体系方面也是走在前列，由此形成机构养老为主的地位。

高云霞称，但北京的“9064”(到2020年实现90%的老年人居家养老，6%的老年人社区养老，4%的老年人机构养老)和上海的“9073”(90%家庭自我照顾，7%社区居家养老服务，3%机构养老)等地方实践却说明，老年人居家和社区养老才是社会发展的趋势，未来应该成为养老服务体系的主流。

《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》颁布以来，国务院办公厅、民政部及相关部门配套出台50多件具体指导性文件，涵盖了养老服务各个领域，“养老服务政策框架基本确立”。

青连斌认为，“十四五”期间，发展养老服务的重点、需要打通的一个“堵点”是，必须从以前重机构、轻居家转变到打牢居家养老的基础上来，满足大多数老年人居家养老服务的需求，“国家在发展居家养老服务方面出台许多政策，关键是落实到位”。

在高云霞看来，从制度供给的角度看，在各地实践和国家政策的基础上，亟须在国家层面通过立法对居家养老的地位予以制度化明确，同时从人财物等方面健全和完善居家养老服务支持体系。

为医养结合提供保障

解决老年人就医难题

毛女士提出了自己对居家养老的期待:“除了有老年饭桌之外，有老年医务室，量量血压，突发疾病能帮着联系医院。”

在青连斌看来，医养结合不能很好 “结合”，不能解决老年人的看病问题，也是一个“堵点”和“痛点”。

青连斌分析认为，养老机构“医养结合”的“医”，主要包括两个方面:一是医疗，二是护理。

医疗包括，养老机构以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务，确保入住老年人能够得到及时有效的医疗救治。

护理则是养老机构作为医院医疗救治后的老人的后期康复护理场所，为老年人提供康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀等健康和养老服务。养老机构在医养结合中的职能定位，最主要的是养老机构内设医疗机构，直接为入住老人提供医疗服务。

青连斌称，养老机构可根据服务需求和自身能力，按相关规定申请开办老年病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀机构等，也可内设医务室或护理站，提高养老机构提供基本医疗服务的能力。“养老机构要避免一哄而起内设医疗机构的做法”。

青连斌还提醒说，医养结合的“医”，应该严格同医院的医疗服务区分开来。医养结合、医养融合发展，不应该简单地理解为养老院内设医院，医院直接开办养老院。

“从机构养老来讲，医养结合的主体和主角是养老机构，卫生和医疗部门是配角，是配合和支持养老机构开展医养结合、医养融合发展的一方。从居家养老和社区养老来讲，医养结合的主体和主角是卫生和医疗机构，主要是开展社区医疗服务和上门服务。”青连斌认为。

在高云霞看来，一方面，医养结合模式，主要强调拥有医疗资源或养老资源的主体能够结合或合作，为老年人提供医疗卫生、康复再到长期护理等服务链条，形成一个比较连续和完善的服务体系;另一方面，并非是要鼓励医养结合机构替代医疗机构的医疗服务，而是以向老年人提供慢病管理和基础疾病等医疗服务为重点。

高云霞认为，在此基础上，国家可以出台相应优惠政策，鼓励社会力量办医，鼓励养老机构设立医疗或康复机构、医保定点等，比如简化相应审批手续等，从制度上为医养结合提供保障，解决老年人就医难题。

法制日报记者 陈磊 见习记者 刘紫薇