拜登外交政策展望：攘外先安内，外交拼“刷脸”

原标题：美国那点事丨拜登外交政策展望：攘外先安内，外交拼“刷脸”

当地时间1月20日，美国当选总统拜登的就职典礼在华盛顿举行，拜登宣誓正式就任美国第46任总统。他在就职演说中再度表示将成为“所有美国人的总统”，也谈到眼下美国面临重大危机，有太多东西需要“修复和治愈”。关于对外政策，拜登重点强调要“修复与盟友的关系并重新与世界打交道”。

2020年，拜登打着“重建美好”与“为美国灵魂而战”的口号与特朗普展开角逐，赢得大选后，拜登也在第一时间对世界宣告“美国回来了”。然而，短暂的胜利喜悦和振奋人心的口号很快被居高不下的疫情以及“选举舞弊”的阴谋论所淹没。

过去两个月，拜登不仅在权力交接上面临了前所未有的挑战，还要思考如何处理特朗普留下的内政外交烂摊子。一句“重建美好”，无法满足特朗普支持者对于“让美国再次伟大”的狂热，而所谓的“为美国灵魂而战”，在国会遭到自诩为“爱国者”的暴徒冲击后，显得更加苍白。一句苍白的“美国回来了”，显然无法打消美国盟友与国际社会的疑虑。有美国历史学家表示，拜登所面临的困局，几乎可以说是罗斯福大萧条时期与林肯南北战争时期的加总。

就职典礼前夕，拜登推出1.9万亿美元纾困方案，其团队也公布了上任头十天的工作计划，着力解决美国面临的“相互交织重叠”的“四大危机”，即新冠疫情、经济衰退、气候变化以及种族矛盾。外交政策方面，尽管目前尚未看到完整论述，包括拜登政府候任国务卿布林肯、国安顾问沙利文在内的核心成员近来多次强调：外交是内政的延续，二者密不可分，提高并巩固美国的全球领导地位，根本上取决于美国经济社会的进步与强大。

面对“内忧外患”，拜登政府将不得不采取“攘外必先安内”的大方向。在这个大前提下，本文试图从美国面临的内外环境和拜登的外交人事布局两方面，解读拜登政府未来的外交政策走向。

自拜登公布外交国安团队以来，许多分析人士认为拜登外交政策将会是奥巴马政府的“翻版”。两者面临的国际局势似乎有些可比之处：不论是奥巴马还是拜登，两人上任伊始都面临对美国经济社会造成重创的全球性问题（分别是金融危机与新冠疫情），在亟需全球合作的情况下又不得不首先收拾上任总统留下的外交残局，重塑美国国际形象，修复与盟友的关系。

然而，与奥巴马上任时相比，拜登目前面临的国际形势仍有重大区别。

首先，特朗普任内对盟友关系和国际秩序的破坏，比起小布什时期有过之而无不及。

小布什在任时，国际社会对美国的主要批评集中在美国发动伊拉克战争的单边主义，以及陷入伊战泥淖后的虐囚丑闻等。虽然与德、法领导人等“老欧洲”代表格格不入，小布什依然认同欧洲盟友与北约的重要性，并坚定维护以自由贸易为基石的国际经济秩序。

反观特朗普，则是全盘否定美国传统盟友的重要性，他不但公开要求北约与亚太盟友支付更多军费，更把单边主义延伸至经贸领域，对包括加拿大、法国、意大利等盟国商品屡次征收报复性关税。特朗普任内退出多个主要国际组织与区域协定，更是严重破坏了美国历任领导人亲手创建维护的国际秩序，使拜登的重建之路困难重重。

其次，尽管国际社会对拜登胜选普遍表示欢迎，这种谨慎乐观的态度与十二年前对奥巴马的强烈期待形成了鲜明对比。

这种差别固然与奥巴马的个人魅力有关，但更关键的是此次美国大选对国际社会所传达的讯号。在外界看来，抗疫不力的特朗普仍然获得7300万选票，“美国优先”的理念比四年前更加深入人心。即便拜登当选，美国社会是否仍然具有担当“全球领袖”的意愿和能力，特朗普主义或新的右翼势力是否会在四年甚至两年后卷土重来，答案似乎都不容乐观。因此，即便拜登团队有心重塑以美国为主导的国际秩序，在“攘外必先安内”的大原则下，未来美国政府能对国际秩序做出什么实质性的贡献，国际社会仍持观望和怀疑态度。

另一个重要变化，自然是中国近年来在国际舞台上的影响力越来越大。一方面，特朗普对中国的种种制裁无法实现遏制中国的企图，他对全世界“开炮”以及接二连三的“退群”行为，反而为中国在国际舞台上维护自由贸易、倡导多边主义提供了难得的机会。另一方面，中国在外部环境复杂多变的情况下，专注自身发展，深化改革开放，同时展开灵活多变的外交活动，不仅迅速控制疫情，经济加速恢复，更在下半年签署RCEP（区域全面经济伙伴关系协定）并完成中欧投资协定的谈判，突破美国封锁。拜登外交团队深知，美国已无法从经济上遏制中国在亚太地区乃至全球舞台上的影响力。

了解这些根本变化之后，回头再看拜登的外交人事布局，我们不难发现，这是拜登无奈而必然的选择。主要负责人要么长期是拜登的国安外交顾问，要么在奥巴马时代的国安会或国务院担任要职。这些人都具有丰富的外交实战经验，在各自领域拥有广泛人脉，且深受拜登信任，成员彼此间理念接近，并在奥巴马时代经过长期磨合。虽然成名于奥巴马时代，这群外交精英自从加入拜登团队后就如履薄冰，严阵以待，并没有十二年前那种“Yes， we can”的自信。

这样一支团队，能在拜登政府忙于内政的情况下，最大限度地展开“刷脸”外交：透过宣扬理念、协调盟友等传统外交途径，改善美国的国际形象和外部环境，尽可能避免在开放美国市场、加派海外驻军等方面付出实质性的代价，防止国内孤立保护主义再度失控。

这也将是拜登上任初期外交政策的主基调：在不增加实质性物质投入的情况下，依靠拜登及其团队多年的声望与人脉，最大限度重塑美国“自由民主”的国际形象。

基于上述判断，我们可以对拜登上任初期的外交政策勾勒一个大体的轮廓。

第一，拜登政府将会迅速与美国盟友展开对话沟通，说服盟友在关键议题上与美国保持磋商，达成一致。

沙利文此前在接受美国有线电视新闻网（CNN）独家专访时曾透露，拜登团队原本计划在赢得大选后就开始接触盟友，但由于特朗普政府相关部门在交接过程中设置种种障碍，与盟友的沟通几乎毫无进展，将把此事作为新政府上任后外交领域的首要任务。这些关键议题既包括如何与中国、俄罗斯、以及伊朗打交道，也包括抗击新冠疫情、减缓气候变化等国际合作。为了重新赢得盟友的信任，拜登政府很有可能会取消对欧盟以及加拿大的报复性关税，在亚太地区也将持续加强与日本、澳大利亚等盟友在安全领域的协调合作。

需要再次强调的是，由于国内仍存在强烈的民粹主义及孤立保护主义，拜登政府不可能为了增强盟友关系而在经贸问题上做出让步，如重返跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。即将出任国家安全委员会“印太协调员”的前国务院官员坎贝尔最近两次投书《外交事务》杂志，阐述拜登政府的印太政策时，强调应说服盟友认清威胁，恢复美国在当地的军事实力和正当性，实现“再平衡”。除了提及军事训练与情报共享，通篇却只字未提美国将为该地区的经贸整合做出什么贡献。尽管我们不能低估美国在“印太”地区的号召力，这种“口惠而实不至”的做法能在多大程度上起到效果，连坎贝尔、沙利文等人自己也持怀疑态度。

第二，拜登政府将在力所能及的范围内，加强多边主义，改善美国的国际形象。

例如，为了摆脱特朗普时期单边主义的形象，拜登上任后不久，美国很可能会重返巴黎气候协定，重新加入联合国教科文组织和世界卫生组织，尽快促成世贸组织新任总干事的任命。这些行为未必代表拜登政府。另一方面，特朗普颁发的穆斯林旅行禁令也很可能被取消。除了最后一项决定可能引发共和党或右翼人士的一些批评之外，重返关键国际机制本身成本较低（不涉及实际履行条约义务的层面），在美国内部争议性较小，又能及时止住近来美国不断下滑的国际形象。

第三，如果说拜登政府重塑美国形象的努力多是“口惠而实不至”，清洁能源可能是极少数拜登政府会加大投入的全球性议题。

早在竞选总统期间，拜登就把发展清洁能源作为主要政见之一，与其他议题相比，减缓气候变化在民主党阵营内拥有广泛的群众基础，被新政府列为美国面临的四大危机之一。因此，增加清洁能源的投入和全球合作，符合美国长远的国家利益。

另一个可能加大投入的领域是对外援助。值得注意的是，拜登任命前驻联合国大使萨曼莎‧鲍尔为美国国际开发署署长，并首次把该职位纳入白宫国家安全委员会。特朗普任内曾大幅削减国际开发署预算，而拜登此举旨在重振国际开发署，全面提升对外援助在国安议题中的重要性。鲍尔长期从事人道主义实践与研究，强调拜登政府可以通过国际开发署及加入COVAX（全球新冠疫苗实施机制），为发展中国家提供疫苗，以此修复美国的国际形象。不难预见，鲍尔领导下的国际开发署未来将在抗击疫情、消除贫困等全球议题上对发展中国家实施援助，成为提升美国领导地位的重要工具。

（作者为美国欧道明大学政治学与国际关系助理教授）