拜登设立“美国制造办公室”，能起多大作用？

原标题：拜登设立“美国制造办公室”，能起多大作用？ | 京酿馆

当地时间1月25日，上任仅5天的美国总统拜登，签署了《关于确保未来由美国工人在美国制造的行政令》，这被视作发出了“买美国货”的行政命令。

严格来说，这项行政命令仅涉及美国联邦政府层面的采购，“联邦采购应确保采购‘美国制造’产品”，美国联邦政府“应在可能情况下，从可帮助美国企业获得战略性竞争优势，并促进美国人充分就业层面上，采购美国商品、产品、材料和服务”。

具体细则包括，在管理及预算办公室（OMB）编制下建立“美国制造办公室”，其负责人由OMB的主任任命；制订更严格的措施，排除“例外选项”，迫使联邦机构更难规避“购买美国货”法案要求；确保美国中小型企业可更方便地获得联邦政府竞标合同所需信息；推动“负责任和透明的采购政策”落实等。

“推动联邦采购‘买美国货’”，是拜登团队及民主党提出的核心竞选纲领之一，也是两党在“特朗普时代”开启以来为数不多的能凝聚共识的重大课题。

正因如此，拜登才会在上任第一周就推出这项行政命令，以显示“两党团结”的新作风，和“言出必践”的政治诚信度。

然而，对拜登政府这样大张旗鼓的阵仗，不少专家却冷眼旁观，认为这只不过是“说大话，使小钱”。

市场分析人士金伯利·亚当斯指出，4年前的特朗普政府也发布过“买美国货”行政命令，如果把新版行政命令中的“拜登”置换为“特朗普”，会发现几无不同之处。

战略与国际研究中心高级顾问斯科特·米勒则评价称，类似的行政命令几乎每隔4年就出炉一个，以显示新的联邦政府和总统“关注美国产品市场竞争力”“关心美国人就业”。但真实情况又是如何？进入21世纪以来，美国联邦政府每年商品及服务采购总额为6000亿美元，“其中非美国制造的比率，不过区区5%”。

在前述区区5%的“非美国制造”采购比率中，绝大多数是根据历年通过的“豁免法例”，以美国本土无类似产品，或是美国制造的类似产品价格过于昂贵，如果拘泥“必须美国制造”会导致联邦政府采购成本大幅抬高等理由，选择了“非美国制造”。

更有人一针见血地点出，《购买美国货法令》是小罗斯福政府1933年就推出并生效的，至今已有近90年的漫长执行历史。“能落实的早已落实，未落实的要么无法落实、要么明显不划算”，但包括特朗普和拜登在内，21世纪历届美国联邦政府暨总统都要折腾一个新版“买美国货”行政命令，无非想证明自己才是“最关心美国制造业”“最关心美国就业”的一届联邦政府和总统，如此而已。

值得注意的是，拜登政府力图责成OMB以及“美国制造办公室”，更明确地为“何为‘美国制造’”制订更苛刻的标准，将“注水美国制造”摒弃在联邦采购之外。

根据现行美国联邦贸易委员会（FTC）对美国制造的定义，“美国制造”实际上分为“亚美利加制造”、“美利坚合众国制造”和“美利坚合众国组装”三大类。

其中只有在美国总装、美国原材料和零部件比例不低于60%的产品，才能称为“美利坚合众国制造”。“亚美利加制造”只要原材料和总装在美国、加拿大和墨西哥境内即可，“美利坚合众国组装”则只需总装在美国境内即可，原材料和零部件可以来自美国以外。

拜登最新行政命令并不会改变“美国制造”的定义，或攘夺FTC制订、修改和解释上述定义的权力，而是授权OMB及“美国制造办公室”更严格地执行“非美国制造不采购”的原则。

具体说，首先将“亚美利加制造”和“美利坚合众国组装”产品摒弃在联邦采购之外，仅采购“美利坚合众国制造”的产品。其次，甄别及筛选各种允许的“豁免特例”，将原本就只剩5%的“非美国制造”比例进一步压缩。

在OMB下专设“美国制造办公室”的目的，是提高甄别效率，避免联邦政府内其他行政部门或国会的插手和掣肘。

问题是，这样做对提振目前占美国GDP比重不过12%的美国制造业，究竟有多少实质性帮助？

和此前历届联邦政府上任之初的类似行政命令一样，此举只能约束联邦政府采购，而无法约束地方政府采购，更不能左右庞大的美国市场和消费者的商业行为。

尽管在2020大选年，部分“自带戏份”的美国商业巨头推出了诸如“振兴国货”的噱头，但并未在市场层面引发广泛附和。正如很多消费者在网络社交平台所言，“钱是我们自己的，当然会选择性价比最高的商品”，现在“美国制造”，在许多领域都处于“性价比不高”一栏。

此前有人指出，推动美国“国货自强”的唯一出路，就是尽可能将产业链中绝大多数环节留在或拉回美国。对此特朗普采用了“硬来”的手段，而拜登似乎更倾向于“引诱”。

但不论“硬来”或“引诱”，可能都是缘木求鱼，因为产业链上下游配套、劳动力成本、全球市场战略等，都不支持大量跨国企业将如此多的产业链环节放在美国本土。

如今，中国已取代美国，成为世界第一制造业大国和第一大贸易体，而越来越多贸易伙伴也对美国“只想占便宜、不想对等交换”的贸易原则啧有烦言。“国货自强”意味着继续并强化这一单边贸易原则，势必遭到强烈抵制。

连日来，与拜登团队进行接触的外国政府，如加拿大、法国等，都对拜登政府试图在贸易保护主义领域延续特朗普时代政策的倾向，表现出明显的警惕甚至不满。

更让美国头疼的是，强推“2021版行政命令”，能实质性压缩的主要是此前“豁免特例”所包含的那5%。这5%的“豁免特例”，要么是美国自己造不了的，要么是“美国制造”报价贵得实在离谱的。

概言之，拜登政府贯彻“2021版行政命令”本身难度并不大，但借此促使产业链早已杠杆化、空洞化的美国“去虚向实”，则是不可能完成的任务。