要开始“打虎”了！历时25年韩国终于成立这个部门

原标题：历时25年，韩国终于成立了这个部门！

来源：瞭望智库

韩国要开始“打老虎”了！

1月21日，韩国高级公职者犯罪调查处（以下简称“公调处”）正式成立，首任处长为宪法法院高级研究官金镇煜。

2月1日，公调处次长吕运国在就职仪式上表示，公调处将保持政治中立，彻底调查公务员的不正之风。

公调处是专门负责侦查、起诉高级公职人员及家属犯罪的独立机关，可谓“打虎”利器。据悉，公调处同时拥有调查权和起诉权，意味着韩国检方独掌起诉权的时代就此终结。

长期以来，韩国政坛因腐败问题备受争议。

此次，文在寅挥动“打虎”大棒，用意为何？

公调处，能还给韩国一片“清廉之地”吗？

文 | 李成日 中国社会科学院亚太与全球战略研究院

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腐败，扎根韩国政治

腐败问题是韩国政坛的一大顽疾，已有多位总统因自身或其亲属的贪腐行为身败名裂。全斗焕、卢泰愚、李明博、朴槿惠皆因腐败获刑，卢武铉甚至为此自杀。

韩国总统屡次被腐败问题绊倒，成为“全球最高危职业”，这与韩国政治自身的分裂紧密相关。

自20世纪80年代末韩国实现政治民主化以来，韩国国内进步与保守两大政治阵营分裂、对立明显。两派势力交替入主青瓦台，竞争激烈。

因缺少有效的制约机制，韩国总统权力巨大，极易导致任期内腐败。加之激烈的党派纷争，一旦出现政权交替，卸任总统往往会遭到对立党派的政治清算或报复。

此外，司法权力的高度集中也是韩国腐败问题频发的一大诱因。

自1948年8月大韩民国政府成立以来，根深蒂固的保守政治势力长期独掌政权，军部和检察系统成为韩国的两大权力中心。民主化改革后，金泳三政府对“一心会”等军队内部秘密组织的肃清，斩断了军人政治腐败环节。全斗焕、卢泰愚两名军人出身的总统获刑入狱，军部力量被大大削弱。此后，检察系统成为了韩国的“最强权力中心”。

韩国检察厅虽隶属于法务部，但在实际运作中却相对独立于法务部体系。以检察总长为首，检方独掌调查权、起诉权等。

对于涉及政府高官的贪腐案件，韩国各个地方检察厅设有特别搜查部，负责肃贪反腐。韩国最高检察机关大检察厅也专门设置“中央搜查部”，有权指挥地方检察厅特别搜查部的检察官协助其办案。

此外，韩国实行检察引导侦查制度，警察办案也得通过检方审查。因权力过大、不受约束，检察官甚至恣意行使起诉权来排除异己。在党争激烈的政治背景下，韩国检察系统已然沦为政治斗争的工具。

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司法改革，一场跨世纪的长跑

检察机关垄断司法权力，政府高官腐败案件频发，韩国民众的不满情绪日益增长，对于改革的呼声也愈发强烈。20世纪90年代，为防治腐败，韩国政府进行司法改革，对于设立公调处的探索也由此开始。

此轮改革主要聚焦于两点：确保检察机关的政治中立性，相对弱化检察机关对司法权力的绝对垄断地位。

1996年，“参与连带”等韩国市民团体以全斗焕、卢泰愚秘密资金事件为契机，请愿设立《腐败防止法》。当时，以金大中为首的进步势力新政治国民会议在向国会提交的立法提案中，首次提出了设置公调处的想法。

然而，置身严重撕裂的政治生态，韩国司法改革的步伐也难免受制于保守与进步两派的政治角逐。进步势力要求改革检察系统，铲除财阀集团、特权阶层的保护伞。作为既得利益者，保守势力必然全力反对司法改革。

2002年，金大中政府积极推动《高级公职者不正之风调查处设立特例法》和《高级公职者不正之风调查处设立法》等法案提交国会，其中亦涉及公调处成立事项。但因大国家党等保守政党的强烈反对，这些法案最终被束之高阁。

2003年，卢武铉上台后亦致力于检察系统改革。时任法务部长官康锦实试图设立高级公职人员腐败调查处，但却遭到以时任检察总长宋光洙为代表的检察势力集体反对，最终搁浅。

卢武铉卸任后，韩国进入大国家党（2012年改名为新国家党）执政的“保守十年”。2008-2016年，韩国保守派政党始终占据着国会的多数席位。作为司法改革的主要推动力量，进步派政党游离在韩国政治权力核心之外，在国会中也被束缚手脚，司法改革的步伐严重受阻。

直到2017年，文在寅当选总统，进步势力再次上台，搁置已久的司法改革重回政府工作议程。

作为卢武铉“政治遗产”的继承者，文在寅早在2012年首次竞选总统时就提出过设立公调处的设想。2017年7月，文在寅政府发表《国政运营五年计划》，首次明确提出成立高级公职者犯罪调查处，并于10月发表具体设立方案。

2019年12月30日，韩国国会通过《高级公职者犯罪调查处法》（简称为公调处法），并于次年1月7日通过国务会议正式公布。之后2020年2月10日，国务总理府下设“高级公职者犯罪调查处成立准备团”，开展筹备工作。

此后，文在寅政府力推司法体制改革，先后任命曹国、秋美爱担任法务部长官，推动国会通过《刑事诉讼法修订案》和《检察厅法修订案》。由此，韩国检方对警方侦查活动的指挥权被取消，双方由指挥与被指挥的关系转变为相互合作、牵制的关系。

2020年12月10日，国会通过《高级公职者犯罪调查处法》修正案，并12月15日正式公布施行。至此，韩国政府终于为公调处的设立铺平了道路。

文在寅在修正案通过后表态称：“成立高级公职者犯罪调查处的宗旨在于调查、严打贪腐行为，实现权力机构之间的牵制和平衡。这是我多年来的夙愿，也是对国民的承诺。”

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透明和正直的“守护者”

2021年1月21日，公调处正式揭牌。历时25年，韩国终于成立了公调处。文在寅在当天表示，公调处是透明和正直的“守护者”，希望能引导社会更加公正。

回顾韩国政坛，检察机关利用权力垄断地位，对包括总统在内高级公职人员展开司法调查并起诉的情况并不少见。作为文在寅政府司法改革的重要组成部分，《高级公职者犯罪调查处法》的核心内容是：成立专门负责高级公职人员犯罪调查的新机构，进而缩小检方职权。

那么，公调处将如何牵制拥有强大权力的检察机关呢？

“专查高官”的反腐机构，分享大检察厅的调查权和起诉权。

公调处调查对象包括前任及现任高级公职人员，总统、国会议长及议员、大法院院长及大法官、国务总理等高级公职人员，以及这些人员的配偶、直系亲属和总统的堂表兄弟亲属，都属公调处的调查范围。针对警察、检察官、法官等，公调处有直接起诉的权力。

公调处的起诉权范围为高级公职人员，这打破了检方长期独占起诉权的局面。此后，检察机关的起诉权将被限定于公调处起诉对象以外。

公调处保持政治中立，且独立于现有调查机构。

根据法律所规定的权限，公调处独立履行职责。韩国总统、总统秘书室的公务员不得向公调处要求提交工作报告及相关资料，也不得指示、提出意见、进行协商。公调处行使起诉权时，总统和总统府青瓦台不得干涉，保障公调处能够对高级公职人员的腐败行为进行没有禁区的调查。

此外，为保障公调处的独立性，公调处的处长人选和人员组成也有明确规定。

公调处设处长1人、次长1人，以及特定职公务所组成下设侦查处检察官和侦查处侦查官。处长任期为3年，不得连任，退休年龄为65岁。

在国会设立公调处处长候选人推荐委员会，由包括1名委员长在内的7名委员组成。国会议长有权在法务部长官、法院行政处处长、大韩律师协会会长、总统所属政党的交涉团体推荐人员中任命或委托。推荐委员会应在确保政治中立的前提下，根据规定推荐2名处长候选人。总统在这2名候选人中指名1人，通过国会人事听证会后，才会被正式任命。

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千里之任，“压力山大”

公调处的成立象征着文在寅在司法机构改革道路上迈出了一大步，韩国高级公职人员的腐败犯罪有望得到有效控制。但也有一些批评担心，公调处可能沦为文在寅政府的“秘密调查小组”，无法保持中立。

其一，作为调查高级公职人员腐败和犯罪行为的超级机构，在野党在其中的制约权基本被架空了。

公调处调查的犯罪类型非常广泛，包括滥用职权、渎职、泄露公务秘密、受贿等，并且不属于现行立法、司法、行政任何一方管辖，受到外部牵制很小，有可能成为“无所不能”的机构。

国民力量党等保守派在野党普遍担忧，在没有任何制约机制的情况下，韩国政府和执政党可以任命符合其要求的公调处处长候选人，只为某届特定政府和执政党服务，这将有损韩国现行民主体制。

作为专门调查和起诉高级公职人员贪腐犯罪行为的独立机关，公调处需要保障其独立性，尤其是公调处处长及相关人员任命、预算与会计制度的独立性。但这并不意味着公调处的绝对独立、不受牵制，否则很可能滋生反腐机关自身的腐败。

其二，公调处作为一个新兴机构，仍有诸多待完善之处。

相较于检察机关和警察机关，公调处的职责权限与当前的人员、配置并不合理。目前，属于公调处侦查对象的高级公职者约有7000人。反观公调处的人员组成，除处长、次长以外，仅有检察官23人，侦查官40人，支援人力20人。

相比之下，检察机关和警察机关的人手就充裕得多。2018年，韩国检察官共2066人，其中70%负责侦查工作，此外还另有侦查官6044人。2020年，韩国警察厅共有警察人员30552人。而且，公调处并没有收集犯罪情报的功能，也没有独立的数码取证中心。可见，以公调处现有的人员、配置，能否完成庞大的调查工作量还是个未知数。

此外，公调处法修正案降低了公调处所属检察官的任命资格，从现行规定必须有10年以上律师从业资历放低至7年。这意味着更多检察系统出身的人员将有机会进入，甚至完全掌握公调处，最终使其沦为“第二检察机关”。

其三，公调处与检察机关、警察机关之间的关系也有待理顺。

根据规定，高级公职者犯罪的调查权由公调处掌管，但一般公职人员犯罪的调查权仍由检察机关掌控。当公调处的调查工作与检方、警方竞合时，调查优先权在公调处。针对公调处所属检察官的调查则由检察机关来进行，根据情况必要时移送警方。但是，针对今后在公调处、检方以及警方之间可能产生矛盾，现行公调处法和侦查准则里并没有明文规定。

文在寅政府制定《高级公职者犯罪调查法》和设立高级公职者犯罪调查处，对从制度上制衡检察机关权力具有重要意义。但是，从韩国腐败问题的根源和特征来看，防治腐败不能仅靠成立一种机关和制定一些法律，还需要各个政府部门乃至全社会的支持和合作。在韩国政治权力结构、政经勾结顽疾以及传统意识的多重影响下，韩国的反腐之路仍然任重道远。