任泽平：当前中美知识产权保护力度差距较大

　　文 恒大研究院 任泽平 罗志恒 贺晨 梁颖

　　摘要

　　资本兑换：中国跨境资本在交易和汇兑环节仍存较大限制，可兑换资本账户项目数仅为美国的1/4，开放程度远低于美国。当前中国持续推进资本账户开放和人民币国际化，资本项目总体遵循先流入后流出、先直接后间接、先机构后个人、先试点后扩展的顺序逐步放开管制。但中国在交易及汇兑环节仍存在较大限制，40项资本账户项目中，中国完全可兑换的项目为8项，美国为29项。从货币国际化程度来看，美元为国际储备货币，在全球外汇储备中占比高达63%，人民币占比仅为1.2%。

　　知识产权保护：中国的知识产权法律体系完善程度和保护力度明显低于美国，中国在打击盗版及偷窃商业机密等方面存在较大不足，被侵权者维权难度大。2001年来中国对外支付知识产权费以年均17%的速度迅速增长，并于2017年达到286亿美元，约为美国的60%，仍与美国存在较大差距。此外，当前中国知识产权保护水平低于美国，中国知识产权保护指数在可比的50个国家中排名25，而美国排名第一。具体来看，尽管近年来中国知识产权维权意识有所提升，但在执法强度、商业机密保护、版权保护等方面依然与美国存在较大差距。

　　移民政策：尽管中国移民政策逐渐放宽，美国移民政策不断收紧，但中国的实际审核要求远高于美国。2017年美国国内移民存量达到世界移民存量的19.3%。中国的移民政策相对较严，主要体现在实际审核环节，移民实际需要达到的条件远高于制度规定，但中国近年来实际审核有放宽的趋势。美国移民政策以定量要求为主，实际审核环节的移民标准基本等同于制度规定的标准。尽管自2015年以来美国调整移民结构、不断收紧移民政策，但总体宽松程度仍远高于中国。

　　内容审查：中国审查覆盖范围更广，以事前行政审核为主，美国以行业自律及事后追责为主。从审查对象和范围来看，中国审查对象较美国更多，涵盖新闻、广播、电视、报刊等媒体，书籍、电影、游戏等娱乐工具以及通讯及互联网，审查范围涉及政治、道德、文化、信仰、经济和军事等。从审查手段看，中国审查手段以事前行政审核为主，对不具备事前审核条件的内容采用事中监督和事后追究手段，如对互联网网页的访问进行监督和过滤。美国主要依靠行业自律和事后追责手段，制度外通过对企业施加政治压力和经济处罚而达到审查目的。

　　中国四十年改革开放取得了巨大成就，推动了经济腾飞。但我国在关税水平、通关便利化程度、市场准入、知识产权保护、移民政策、内容审查等方面与美国比仍有较大差距。面对迈向高质量发展和中美贸易战，我们最好的应对是以更大力度更大决心推动改革开放，建设高水平市场经济和开放体制，展现开放自信。建议：（1）进一步降低关税水平，适度提升免税商品占比，营造国际一流营商环境，提高通关便利化程度；（2）完善自由贸易制度，支持WTO改革，同时加快推进中日韩自贸区、中欧投资协定进程；（3）加大改革开放力度，因地制宜分类放宽市场准入，但注意对内对外一视同仁；（4）协调好资本账户开放、汇率制度改革及利率市场化推进的节奏；（5）加强知识产权保护力度，持续加大研发尤其是基础研究的投入；（6）适度放宽移民政策，在实际审核环节降低隐性门槛，增强我国对高端人才的吸引力；（7）建立审查分级制度，加强行业自律教育，完善监管体系。

　　风险提示：政策推动不及预期等

　　正文

　　5、资本兑换：中国跨境资本在交易环节和汇兑环节仍存较大限制，开放程度远低于美国

　　当前中国持续推进资本账户开放和人民币国际化，资本项目总体遵循先流入后流出、先直接后间接、先机构后个人、先试点后扩展的顺序逐步放开管制。2002年中共十六大决定实施“走出去”战略，支持和鼓励各类企业开展对外直接投资活动，资本账户开放开始提速。

　　中美资本项目可兑换差距依然明显，中国在交易及汇兑环节仍存在较大限制，40项资本账户项目中，中国可兑换的项目为8项，仅占美国可兑换项目的1/4。IMF将资本和金融账户划分为7大类，11大项和40小项，涵盖内容包括资本和货币市场工具、信贷业务、直接投资等。截至2016年，中国可兑换或部分可兑换项目为37项（人民银行《2017年人民币国际化报告》），其中可兑换项目为8项（径山报告《中国金融开放的下半场》），主要集中于部分直接投资、非居民向居民赠与资产以及金融信贷等，完全不可兑换项目仅剩非居民境内发行股票、货币市场工具和衍生品业务三项。根据IMF《汇兑安排和汇兑限制年度报告》，美国限制相对较少，主要限制集中于非居民在境内发行资本和货币市场工具，且不存在完全不可兑换项目，其完全可兑换项达29项（IMF《汇兑安排和汇兑限制年度报告》），约为中国的4倍。此外，从IMF发布的衡量资本账户名义开放程度的Chinn-Ito指数来看，美国资本账户开放程度达到最高标准1，而中国仅为0.16。

　　从货币国际化程度来看，美元为国际储备货币，在全球外汇储备中占比高达63%，人民币占比仅为1.2%。2017年中国IMF投票权份额6.41%，美国为17.46%，具有一票否决权。2017年底中国外汇储备为30667亿美元，美国外汇储备为1233亿美元，中国为全球第一大外汇储备国，占比约25%。2017年全球外汇储备中，美元占比62.7%，人民币占比为1.22%，欧元占比20.1%，日元占比4.9%，英镑占比4.5%，加元占比2%。

　　6、知识产权保护：美国知识产权法律体系完善程度和保护力度明显高于中国，中国在打击盗版、执法力度等方面存在较大不足，维权难度大

　　中国知识产权保护在加入WTO后取得大量进展，但与美国存在差距，2017年中国支付知识产权费用约为美国的60%。2013年至今，中国政府加强立法，已修订了《商标法》等10个相关法律文件，组织170多次专项行动，并设立知识产权法院以及跨区域的知识产权审判机构。自2001年以来，中国对外支付知识产权费以年均17%的速度迅速增长，并于2017年达到286亿美元，但当前中国对外支付知识产权费用依然远低于美国的483亿美元，仅为美国的60%。进入2018年以来，中国进一步加强知识产权保护力度，提高效率，包括提出“互联网+”知识产权保护工作方案、规范专利代理行为、设立知识产权法庭统一审理专利上诉案件和重新组建国家知识产权局等。

　　从具体分项指标来看，当前中美知识产权保护力度差距较大，中国在版权、商标、商业机密等方面的保护均明显低于美国。GIPC发布的报告显示，当前中国国际知识产权指数为19.08（满分40），在50个国家中排名25，而美国国际知识产权指数为37.98，排名第一。具体来看，当前中国在专利、版权、商标、商业机密、市场准入与专利商用、执法强度、国内合作与维权意识、参与国际条约情况8个方面全面低于美国。其中，中国在专利保护、国内合作与维权意识方面有一定提升，与美国差距相对较小，而在市场准入及专利商用、执法强度、版权保护、商业机密保护等方面与美国存在较大差距。

　　从国际评价来看，国际社会对中国知识产权保护不力的指责主要集中在盗版及偷窃商业机密问题严重、维权难度较大、执法不严等问题，而美国在知识产权保护领域存在的问题主要集中在互联网衍生产业对原有产权体系的挑战以及专利异议制度增加了创新者的成本等。在我们前期报告《全面客观评估美国对华《301报告》》曾详尽梳理过美国贸易代表办公室发布的《301报告》，虽然美国在《301报告》中存在数据的误导性引用、混淆概念及对事实的片面陈述等问题，但其反映了我国一些法律条款对内外资技术转让、知识产权保护存在差别歧视等问题，也是引发美国指责中国知识产权保护不力的主要原因之一。此外，GIPC发布的全球报告同样指出当前中国知识产权侵权情况仍然严峻，存在对知识产权法的解释涵盖内容分散，与国际标准不同步等问题。而对美国来说，当前美国对知识产权保护的水平已达到世界前列，其存在的问题主要是由于互联网衍生产业带来的对原有知识产权保护体系的挑战。

　　7、移民政策：中美分别为移民来源国和目的国，中国移民政策实际审核比美国严格

　　中美分别为移民来源国和目的国，2017年美国的国内移民存量占世界移民存量的19.3%。从流量来看，过去五十年间中国大量的人才和资本外流，一直呈现移民净流出状态，而美国一直是净流入状态。据世界银行估算，2017年中国移民净流出162万人，而美国净流入450万人。从存量来看，中国的国际移民数量占总人口比重为世界倒数第一，截至2017年出生于中国大陆地区之外的人口占中国大陆全部人口比例仅为0.07%；而美国的这一数据为15.34%，且美国接纳的移民人口数量接近世界移民存量的19.3%。

　　中国的移民政策相对较严，主要体现在实际审核环节而非移民门槛的相关规定，移民实际需要达到的隐性条件高于制度规定的门槛，但近年来有放宽的趋势。从永久居留权来看，尽管理论上外籍人士可通过投资、任职、对国家做出突出贡献和亲属投靠等途径获得永久居留权，但实际审核情况不同于制度规定。根据联合国数据，截至2015年，在中国大陆居住的外籍人士（包括港澳居民）已达到97.8万，但能够申请到永久居留权的比例较低，自2004年中国引进永久居留审批后，十年间仅有7356名外国人获得中国的永久居留权。国籍方面，中国国籍法规定的入籍条件相对模糊，达到三个条件之一即可申请中国国籍：一是申请人是中国人的近亲属，二是定居在中国，三是有其它正当理由。但实际审核环节的要求远高于此，入籍成功人数极少。当前中国正逐步放宽相关移民政策，2008年以来中国实施引进海外高层次人才的计划，如千人计划、双引工程等，2016年共有1576名外籍人士获得永久居留权，同比增长163%。此外，2018年4月我国成立国家移民管理局，进一步对移民及出入境便利实施规范统一管理，地方外籍人员管理与国际社区治理进入新阶段。

　　美国移民政策以定量要求为主，且流程规范，实际审核环节的移民标准基本等同于制度规定的标准。尽管自2015年以来美国试图调整移民结构、不断收紧移民政策，但总体宽松程度仍远高于中国。作为移民国家，美国移民政策相对较为系统规范。外籍人士可通过亲属、就业、投资、参军以及抽奖等方式获得美国国籍，美国每年有100万以上外籍人士获得绿卡，70-75万人通过归化入籍（naturalization，对于已取得美国绿卡五年的外籍人士申请成为公民的程序的专称）方式获得美国国籍。但自2015年以来，美国移民政策逐步收缩，试图调整移民结构，增加企业家移民占比，减少投资移民占比，调高投资移民门槛，削减家庭移民类别。2017年1月，国土安全部计划改革EB-5签证，将投资移民的资金门槛从50万美元提升为135万美元，“非目标就业区”的投资金额从100万美元提高至180万美元，但这些变更受到一定阻力，国会和白宫目前仍未统一意见。

　　8、内容审查：中美审查覆盖范围、手段不同，中国以事前行政审核为主，美国以行业自律及事后追责为主

　　从审查对象和范围来看，中国较美国审查对象更多，审查范围更广。中国的审查对象涵盖新闻、广播、电视、报刊等媒体，书籍、电影、游戏等娱乐工具以及通讯及互联网，审查范围涉及政治、道德、文化、信仰、经济和军事等。美国内容内审查对象主要是书籍、电影、游戏和互联网，审查范围主要针对淫秽信息，包括儿童低俗和儿童色情在内，因为此类信息不受宪法保护。但美国政府同时也会通过对企业施加政治、经济处罚压力以及控制信息来源等方式，将审查对象扩展到媒体和通讯，实质审查范围扩展到政治、信仰、经济和军事等领域。

　　从审查手段来看，中国审查手段以事前行政审核为主，对不具备事前审核条件的内容采用事中监督和事后追究手段。美国则主要依靠行业自律行为和事后追责，制度外通过对企业施加压力达到审查目的。

　　中国方面，对于书籍、电影、游戏等投放准备期较长的作品，中国的审查手段依赖于政府机关的事前审核，审核制度和审核效率的变化会对行业产生重大影响。而对于不具备充裕时间及条件进行事前审核的媒体、通讯和互联网，中国主要采用事中监督和事后追究的审查手段。例如我国对互联网网页的访问进行监督和过滤，根据最新的Alexa世界最受欢迎网页排名，全球前10大网站中，有6个国外网站不能打开，包括YouTube、Facebook、Google+和Wikipedia等。

　　美国方面，尽管美国政府曾多次提出建立互联网审查制度的法案，但由于美国宪法中规定的言论自由不支持建立事前审核制度（淫秽信息例外），所以与内容审查的条例从未生效或因违宪而被驳回，曾经的电影审查制度海斯法典也被废除。因此美国的制度内审查不具备事前审核的法律依据，基本依靠行业或私人公司的自律行为和事后追究，如电影和游戏行业主要由行业自律组织对作品进行分级，制作方根据分级投放市场。而在法律制度外，美国政府通过对企业施加无形压力，让一部分内容审查和过滤成为企业私人自愿行为，如媒体在新闻报道上对政府军事行动的配合。阿富汗战争的第一年间，美国在阿富汗投放了大量炸弹，但美国媒体在相关报道中基本没有提及平民的伤亡，有意避免对美国政府不利的报道。

　　9、建议

　　我们必须清醒地认识到，过去中国在开放领域取得的巨大成就，推动了我国经济腾飞。但是美国相比，我国在关税水平、贸易便利度、市场准入、知识产权保护、内容审查等方面仍存在较大差距。当前中美贸易战双方虽然暂时达成了重要共识，但并未从根本上解决贸易不平衡的结构性问题以及战略遏制中国的意图，而且美方仍有较大的主动权，贸易战只是暂时休战，谈不上结束，具有长期性和严峻性。面对迈向高质量发展和中美贸易战，我们最好的应对是以更大力度更大决心推动改革开放，建设高水平市场经济和开放体制，展现开放自信。

　　（1）进一步降低关税水平，适度提升免税商品占比，营造国际一流营商环境，提高通关便利化程度。当前中国在改善民生的食品、服装、家电、汽车等日用消费品方面仍有降税甚至免税空间。进一步降低关税，是满足人民美好生活需要、顺应国内消费升级趋势、适应产业升级、降低企业成本的内在要求。此外，需进一步提高通关便利化程度，为广大进出口企业松绑减负，促进进出口贸易，同时进一步推动我国跨境贸易转型升级。

　　（2）完善自由贸易制度，支持WTO改革，同时加快推进中日韩自贸区、中欧投资协定进程，推动中美自贸区的谈判。中国应以更积极的姿态参与到WTO的改革、推进多边和双边的区域开放合作，推动自贸区谈判进程尤其是重点的中欧、中日韩地区和中美自贸区谈判；支持WTO在争端解决机制、国企竞争中性、投资、贸易便利化、电子商务等领域的改革。

　　（3）加大改革开放力度，因地制宜分类放宽市场准入，但注意对内对外一视同仁。我国应因地制宜进一步明确公益类、资源性商业类和竞争性商业类行业划分，对于竞争性商业类领域，全面放开市场准入、优胜劣汰，资源性商业类强调内部竞争。同时对内外资企业应一视同仁，减少行政干预对市场的扭曲，允许公平竞争。具体来看，我国能源、通信、物流、电力等基础性成本居高不下，主要是行政性垄断，可进一步放开上述行业的内部竞争，有利于推进供给侧结构性改革，降低要素成本，提高企业竞争力。

　　（4）协调好资本账户开放、汇率制度改革及利率市场化推进的节奏。推进资本可兑换是中国进一步改革开放、促进经济发展和提高国际地位的内在要求。但开放不是一蹴而就，资本可兑换也不意味着完全自由兑换，需谨防部分领域开放过快而相关配套机制没有跟上、过度自由化对金融市场带来的负面影响。

　　（5）加强知识产权保护力度，持续加大研发尤其是基础研究的投入。我国应进一步加大在版权、商标、商业机密等方面的保护，提高执法力度，降低维权难度，提高违法成本。良好的知识产权保护法律体系及环境是决定产业长期兴盛的关键之一。此外，需推动改革科研、教育管理体制，推进行政事业单位改革，赋予科研人员科研产权以激发积极性，加大基础研发投入，加强基础研发深度。

　　（6）适当放宽移民政策，降低在实际审核环节的隐性门槛，增强我国对高端人才的吸引力。为促进中国前沿研究和高端产业的发展，提高中国对海外高端人才的吸引力，我国应当在配套的安全监管下，进一步放宽移民制度，对高层次人才放宽审核条件、加强福利待遇。

　　（7）建立审查分级制度，加强行业自律教育，完善监管体系。当前我国在游戏、电影、书籍等休闲娱乐领域尚未建立健全的分级制度，一方面导致政府审查工作量提高、审查效率降低，从而影响到企业产品投放市场的进程；另一方面统一的审核标准容易导致对创新型产品的错杀和内容题材的趋同，不利于市场竞争与满足人民精神文化需求。应在建立审查分级制度的基础上，加强行业自律教育，严格事中检查与事后追责。

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