王景武：有效处置金融机构风险亟待完善体制机制

　　当前我国金融业发展和风险防控总体概况

　　改革开放以来，特别是党的十八大以来，中国金融业蓬勃发展，取得了显著成就，实现了历史性的跨越，基本形成多层次、差异化、广覆盖的金融机构体系。目前，我国金融业总资产313万亿元，其中，银行业总资产285万亿元，占91%，总资产规模居全球第一；证券业总资产8万亿元；保险业总资产20万亿元，规模居全球第二。从银行业看，五大商业银行总资产占银行业总资产的37%，前四大银行已成为全球系统重要性银行。从经营状况看，我国银行业运行总体稳健，主要经营及监管指标均居于合理区间，最新数据显示，商业银行整体拨备覆盖率185.21%，资本充足率14.54%，各项流动性指标处于较好水平。股票、债券、保险市场快速发展，规模位居全球前列，市场深度、广度及效率日益提高。

　　与此同时，在经济金融快速发展过程中，金融领域风险也开始暴露，包括宏观杠杆率水平总体较高、地方政府债务风险突出、影子银行和非法金融活动威胁严重、信用风险隐患较多等。党的十九大把防范化解重大金融风险作为全面建成小康社会决胜期三大攻坚战的首要战役。2018年以来，相关金融管理部门按照党中央、国务院关于“稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹”基本政策和部署，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，依法果断处置重大金融风险，取得了明显成效。经过近两年的集中攻坚，宏观层面和重点领域的突出风险得到有序处置化解，过去长期积累的潜在风险逐步收敛，系统性金融风险隐患得到有效防控，金融业总体上继续保持了平稳发展的态势。

　　有效处置金融机构风险亟待完善体制机制

　　尽管当前防范化解重大金融风险取得了积极进展，我们仍不能对此掉以轻心。当前的金融风险是过去很长一段时间积累形成的，化解处置金融风险也需要一个过程。在经济下行压力加大背景下，影响经济金融稳健运行的困难和不确定因素增多，多年积累的中小银行、企业债务等部分风险，如得不到妥善有效处置，可能引发重大风险。尤其是中小金融机构风险进入易发高发期，一些前期经营理念激进、风险偏好过高、公司治理薄弱的中小银行问题尤为突出。

　　针对部分高风险金融机构，相关金融管理部门已积极采取措施，处置并遏制风险蔓延。2019年5月24日，人民银行会同银保监会依法对包商银行果断接管，坚定地打响了中小银行风险处置“第一枪”，在最大程度保护债权人合法权益、维护社会稳定大局的同时，坚决打破刚性兑付，防范道德风险，促进了金融市场信用分层和风险合理定价。包商银行被接管的事件，引发了社会对于锦州银行和恒丰银行等中小银行问题的关注，部分中小银行出现流动性风险急剧上升。相关金融管理部门及时采取措施，加强窗口指导，化解相关风险，保持中小金融机构流动性合理充裕，引导市场预期逐步好转。

　　当前，虽然防范化解重大金融风险攻坚战已取得一定成效，但内外部环境依然复杂多变，防范化解金融风险的任务仍然较为艰巨。要巩固已经取得的成果，还应筑牢金融风险处置的体制机制，为打好打赢防范化解重大金融风险攻坚战提供坚实的制度保障。应该看到，虽然我国在处置问题金融机构风险方面进行了一些探索，也积累了相关经验，但问题机构风险处置的总体框架和一些体制机制性安排尚不健全，影响了风险处置总体效率。

　　一是对风险处置的触发授权不充分。金融机构风险处置涉及面广、传染性强，特别是在金融风险集中爆发时期，需要在短时间内进行决策，迅速采取措施，以避免风险的扩散。由于历史和体制性因素，我国金融机构风险处置责任主体较多，包括中央银行、财政部门、行业监管部门、各类行业保障基金、地方政府及司法部门，但相关法律法规没有就启动风险处置措施制定明确的条件，也没有形成触发风险处置的操作框架。

　　二是缺乏系统性风险判定机制。现有法律及制度框架强调处置单家机构风险处置安排，较少着眼于系统性金融稳定，对个别机构处置可能引发的系统性连锁反应的前瞻性研判不足。许多事前从规模上看不是特别大的银行，在处置中发现其可能具有相当的系统重要性。

　　三是处置手段和工具较为单一。根据法律授权，目前有关部门有权采取接管问题机构、收购资产及债务、注资、促成重组等措施，但没有权力强制调整股东及无担保债权人权益、直接设立过桥银行和资产管理实体、限制或调整被处置机构合约对手方相关权利、追究相关利益主体责任等。同时，由于法律法规的规定较为原则，缺乏可操作性，实践中采取处置问题机构资产及各类债务时，难免仍需通过“一事一议”来实现，造成市场主体预期不稳，容易引发道德风险。

　　四是各类风险处置资金衔接有待加强。目前，银行业风险处置已有存款保险基金、央行资金及财政部门资金等多种渠道资金，但不同资金的使用条件受制于位阶不同的法律，相互并不完全衔接，操作空白及交叉地带同时存在。在资金使用顺序方面，由于缺乏法律依据，股东及无担保债权人优先吸收损失的原则无法落实，存在过于依赖公共资金救助、公共资金安全回收及保障机制不足的问题。

　　五是损失分担机制不健全。处置高风险金融机构的成本，股东首先要承担损失，资本该减记的减记，该清零的清零；各类债权人都要依法承担相应损失。在此基础上，如股东和相关债权人资金不足以吸收损失，再考虑动用公共资金，以严格防范道德风险。

　　六是法律法规体系尚不完善。我国《企业破产法》明确适用于金融机构破产，但在风险处置措施难以完全化解风险，问题机构只能通过破产清算完成市场退出的情况下，行政权和司法权到底如何衔接尚无明确规定，不能排除司法权限制、调整或否决行政权的可能性。

　　有关建议

　　一是积极发挥相关金融管理部门对金融风险的早识别和早纠正功能，健全完善持续的监测与评估。二是明确使用公共资金处置金融风险的触发机制、条件和快速决策机制，坚决防范道德风险。凡是金融机构及股东能够自行化解、市场可以解决的，政府不介入。外溢性强尤其是有可能损害公共利益、有可能引发区域性或系统性金融风险的，可使用公共资金参与风险处置。三是压实各方责任，落实金融机构的主体责任、股东的救助责任、地方政府的属地责任和金融管理部门的监管责任。四是采用市场手段化解风险，允许通过处置不良资产、注资重组、同业并购、设立处置基金、过桥银行、引进投资者、市场退出等多种方式化解风险。五是建立严格的损失分担机制，落实股东吸收损失责任，坚决依法依规问责。六是发挥存款保险的风险处置平台作用，必要时，发挥好央行最后贷款人作用。