杜莉：疫情冲击之下的中国税收政策如何更加积极有为？

　　6月6日，京东数科研究院召开了“疫情冲击下的全球供应链变化和中国经济前景”闭门研讨会，复旦大学经济学院教授杜莉出席并做了“疫情冲击之下的中国税收政策如何更加积极有为”的主旨演讲。

　　杜莉认为，减税的大方向要坚持的。但不同税种的着力点应该有所区别，并且可能不仅仅要关注税率调整，税制设计也比较重要，也就是要在优化税制的过程中降低税负。

　　新冠疫情的严重冲击已经使中国经济经历了阶段性供给冲击和外部需求侧冲击两个关卡。在后疫情时代，部分产业链迁出中国的风险日益凸现，给中国经济的疫后恢复带来诸多不确定性，也成为政策的关注重点。6月6日，京东数科研究院召开了“疫情冲击下的全球供应链变化和中国经济前景”闭门研讨会，复旦大学经济学院教授杜莉出席并做了“疫情冲击之下的中国税收政策如何更加积极有为”的主旨演讲。

　　杜莉认为，减税的大方向要坚持的。但不同税种的着力点应该有所区别，并且可能不仅仅要关注税率调整，税制设计也比较重要，也就是要在优化税制的过程中降低税负。

　　以下为发言全文：

　　杜莉：谢谢沈博士的介绍！我今天的主题是“疫情冲击下的中国税收政策如何更加积极有为？”按照这个逻辑，我先对“十三五”期间以及疫情发生之后的税收政策调整做一个简要回顾，然后以此为背景，讨论后期税收政策调整还有哪些方向和空间。

　　我先简要回顾一下我国的税收政策调整。在分税制改革以后相当长的一段时间里，我国的税收增长超过经济增长。从税收弹性这样一个指标来看，就是税收弹性大于1。即使在亚洲金融危机等实行积极财政政策的时期，税收弹性还是大于1，有时甚至非常高。这表明在相当长的一段时间里，我们没有把减税作为重要的财政政策手段或者宏观经济政策手段。这种情况一直延续到“十三五”初期，虽然当时已经出现经济增速下滑的倾向，但是在2015年前后，我们仍然坚持稳定宏观税负的基调。当然，这个时候也有减税，但表现为结构性减税而不是一般总体性的减税。

　　随着经济下行趋势越来越明显，2016年年中的中央政治局会议明确提出降低宏观税负，否定了“十三五”规划提出的“稳定宏观税负”要求，这是一个比较重大的调整。

　　虽然2016年提出降低宏观税负，在政策方向上发生重大变化，但2017年和2018年的税收弹性与2015年和2016年相比反而上升了。2018年的税收增长超出经济增长。在这样一个背景下，2019年提出了更大规模的减税降费。从税收弹性上看，2019年的税收弹性确实非常低，甚至不足0.2，以往从来没有这么低过。

　　以上情况说明我国推出更大规模的减税降费政策，在很大程度上是在被动地应对经济增速滑的冲击，同时也说明这个决心真的很难下。我们同时面临着很多制约，如支出刚性和政府债务问题。这些困难都是接下来税收政策如何继续调整的背景。

　　从一些具体措施上，也可以看出我国是在外部冲击下逐步加大税收政策的逆周期调节力度，也就是减税力度。在2019年4月之前，我们降低宏观税负的做法并不是全面减税，而是结构性减税。2019年4月我国提出更大规模减税降费，这个时候才实行普惠性减税。

　　但是加大减税力度的趋势在2020年有所放缓。虽然新冠疫情带来新的冲击，我们又推出一些新的措施，但是很多措施提出来的时候就指出它们是阶段性的。两会的时候提的不少加大减税降费力度的措施都不是新政策，比如继续执行去年出台的下调增值税税收和企业养老保险费率的政策，延期执行前期抗疫阶段推出的政策等，还有就是允许缓交小微企业和个体工商户的所得税。总体而言，2020年没有实行比2019年更大规模的减税降费。

　　我们已经看到减税降费很难推行，因为财政上确实面临很多压力，并且减税也不是一减就灵，货币政策等的配套措施都要跟上。那么接下来是不是还需要坚持减税降费？在这种情况下，减税降费可以有哪些突破口呢？

　　制定税收政策时一方面要考虑本国经济周期，另一方面要考虑全球税收竞争加剧的大背景。税收竞争跟经济全球化的关系非常密切。我们讲现在的新趋势是逆全球化，至少全球化程度不像以往那样在加强。越是逆全球化，国家间的竞争就越激烈。虽然对企业来说可能首先要考虑投资机会和投资回报，但实际上，相对税负水平也非常关键。企业进行全球布局时，税收上几个百分点的差异很可能会对企业决策产生影响。这一点不一定都体现在名义税率上，我们发现一些国家的开发区税收优惠政策对企业的激励作用非常显著。

　　所以对减税的大方向还是要坚持的。但是，我觉得不同税种的着力点应该有所区别，并且可能不仅仅要关注税率调整，税制设计也比较重要，也就是要在优化税制的过程中降低税负。

　　所谓税收竞争，在很大程度上都是为了争取和吸引企业投资。税收竞争也是营商环境的竞争，因为受它影响的都是企业。我国税制结构的特点是，对企业的征税高于对个人和家庭的征税。相比较其他国家，我们更加倚重对企业的征税。因此，长期看需要降低企业部门的征税比重。但是，为了避免减税带来财政赤字持续扩大，需要提高对家庭部门的征税比重。这一点和我们提高直接税占比的改革方向是一致的，对企业部门的征税都不同程度地属于间接税。

　　除了降低企业税负之外，还要提升税收的确定性，稳定企业的预期。我们的很多减税措施不是预先计划好的，而是一步一步推出来的，推出来的时候经常说先实施一年、两年甚至几个月，到期再考虑是否延期，这样政策效果会大打折扣，影响企业形成稳定的预期。

　　基于这样一些基本的判断，我想讨论一下不同税种可以有怎样的调整空间。

　　首先，对企业所得税来说，之前在不断推进结构性减税的过程中，推出了很多跟企业所得税有关的减税措施，比如企业研发支出加计扣除、固定资产加速折旧和小微企业减税等，主要是减税基。未来这方面的空间不是很大，但是在税率下调方面还有很大空间。众所周知，美国特朗普税改中已经把公司所得税率减到21%了，我国的企业所得税率是25%，因此这方面还是有比较大的减税空间。就增值税而言，最近几年在不断下调税率，未来还能再降税率吗？目前既定的增值税改革方向是三档税率并到两档，在这个过程中，不会往高了并，而是要往低了并，所以税率还是可以有所下调。但是，增值税方面以往没有受到足够关注的是税基调整。现行增值税制还有一些规定不符合它本身应该有的中性特性，没有完全消除重复课税，在这方面应该有更多的着力点。

　　消费税也是我国的重要税种，和其它税种不一样的是，消费税可以通过增税为企业所得税和增值税的赢得减税空间。哪些领域可以增加消费税呢？现在讨论比较多的是含糖饮料和烟酒。含糖饮料原来没有纳入税基，但是可以考虑加进去。烟酒本身已经纳入税基，但税率跟国际水平相比偏低，还有提升的潜力。

　　在个人所得税方面，前面已经说过，我们为了降低企业部门的征税，就要提高对家庭部门的征税，因此要提高个人所得税的总体税负。具体怎么做呢？我个人观点是在降低最高档税率的基础上，提高高收入群体的税负。现在的最高档税率为45%，在国际上而言是非常高的，不利于吸引顶尖人才。但是，我个人认为个人所得税的最低档税率可以提上来一点，比如从3%提到10%。本来3%的税率是为了体现对低收入群体的照顾，但最近有一个热议的话题说中国有6亿人月收入在1000元以下，说明所有个人所得税的纳税人在社会中都是高收入群体。对于这样一个群体，把最低边际税率从3%提高到10%，可以使个人所得税收入大幅增长，同时对每个人来说增加的税收负担是很有限的。

　　刚才讲的是各个税种调整的大方向，现在再谈几个具体问题。比如从税制优化的角度调整增值税，我认为可以考虑贷款利息抵扣。目前企业的很多支出负担的进项税都能够抵扣，但贷款利息不可以，这样的影响很大。不允许贷款利息抵扣，表明增值税仍然保留了重复征税。在贷款利息抵扣方面有所突破，有助于税制优化和降低企业融资成本。有关测算也说明这个影响非常大。在税率不变的情况下，推出这个措施可以使税负下降大约4个百分点。

　　另外一个可以考虑的方向是出口退税，至少在疫情之前，存在着中国制造消费品在国内市场和国外市场价格内外倒挂的现象。我们抓取了很多名牌商品在亚马逊中国和亚马逊美国网站的价格数据，发现它们在中国市场的价格反而比在美国市场高，很多商品在美国的价格降幅达到20%以上。这显然对出口比较有利，但对于内需不那么有利。

　　这种现象是如何造成的呢？我们做了一些测算，表明价格倒挂很大程度上跟税负差异有关，特别是我们的出口退税，不仅是退税，还有补贴。我们对税负差异做的测算表明服装、箱包类的商品有一半左右都存在美国销售时税负低于内销的情况，计算机、手机等电子产品更是如此。它们在美国市场销售时的税负全都远远低于在中国市场销售时的税负。简单地讲，在大规模减税降费以后，大多数商品的出口退税率是13%，和增值税税率一样，也就是名义上是按照征多少退多少这样在退。但是，考虑到各种税收优惠和税收流失，还有一些中间投入品的税率低于13%等因素，实际上国内并没有征到13%，这意味着退的比征的多，出口退税成了出口补贴。我个人认为，超额出口退税是不可持续的，近年来的中美贸易战也在一定程度上说明了这一点，补贴出口在一定程度上浪费了国内的消费力，对它进行调整有助于扩大内需。

　　谢谢，我就讲到这里。