疫情"阴霾"已过：PPP规模增至14.7万亿 下半年或进入高速发展期

财政部政府和社会资本合作（PPP）中心发布的最新数据显示，截至5月末，PPP管理库自2014年以来累计入库项目9575个、投资额14.7万亿元；累计签约落地项目6500个、投资额10.2万亿元，落地率67.9%；累计开工建设项目3879个、投资额5.8万亿元，开工率59.7%。

专家认为，上半年PPP管理库受疫情冲击正在逐步恢复，预计下半年规范的PPP项目在政策和市场的推进之下或进入高速发展期。长期来看，“PPP+专项债”融资模式在未来值得期待。

上半年PPP项目缓步恢复

财政部PPP中心介绍，今年以来，PPP管理库今年以来，新入库项目367个、投资额5929亿元，同比下降32.9%；净入库项目135个、投资额2876亿元，同比下降41.0%；签约落地项目170个、投资额3582亿元，同比下降77.0%；开工建设项目171个、投资额2622亿元，同比下降86.5%。

苏宁金融研究院高级研究员陶金告诉券商中国记者，今年受到疫情的影响，上半年特别是一季度大量公共建设项目暂停。其次，政策重点聚焦抗疫、推进复工复产、救助市场主体以及保障就业等领域，基建等投资进度受到了延缓。

2月12日，财政部PPP中心发布《关于加快加强PPP项目入库和储备管理工作的通知》（下称《通知》），要求加快项目入库进度，切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用。

随着国内疫情得到有效控制，5月PPP管理库新入库项目117个、投资额1814亿元，环比上升24.4%；净入库项目77个、投资额1243亿元，环比上升278.4%，月净入库项目投资恢复至去年同期水平；签约落地项目64个、投资额487亿元，环比上升284.7%；开工建设项目55个、投资额876亿元，投资额环比上升13.2%，同比增加537亿元、上升158.5%，月开工建设项目投资实现3月比2月、4月比3月和5月比4月三连增。

由此可见，上半年PPP呈现出缓步恢复的态势。在落地项目数量方面呈现增长，且开工建设项目不断增加。

陶金表示，随着上半年政府政策的重要性提高，财政资金、专项债等资金及其对应的项目一定程度上“挤出”了PPP项目增长。

在地区方面，今年以来在库项目投资额净增量前五位是云南979亿元、山西735亿元、河南314亿元、陕西269亿元、北京224亿元。

在行业方面，今年以来在库项目投资额净增量前五位是交通运输1434亿元、市政工程717亿元、林业350亿元、保障性安居工程234亿元、旅游143亿元。

在回报机制方面，今年以来，使用者付费类项目投资额净减138亿元；可行性缺口补助类项目投资额净增3058亿元；政府付费类项目投资额净减43亿元。

在财政承受能力情况方面，全国2601个有PPP项目入库的行政区中，2582个行政区PPP项目合同期内各年度财政承受能力指标值均在10%红线以下。其中1897个行政区财承占比低于7%预警线，1436个行政区低于5%。有19个行政区超10%，这些行政区已停止新项目入库。

在污染防治方面，今年以来，新入库项目254个、投资额2629亿元，净入库项目126个、投资额1544亿元。

值得注意的是，截至5月末，储备清单项目累计3200个、投资额3.6万亿元。共计3.6万亿投资额的储备清单项目尚未进入管理库。

财政部PPP专家库专家、360企业安全投资总监唐川告诉券商中国记者，今年上半年，PPP虽然没有成为绝对的市场热点，但是各方对于此类项目投融资模式的关注度正在加强，且管理层也在推动民营企业全面进入基础设施和公共服务领域的同时积极着手优化PPP模式下的各项管理政策，以使其可以稳步发展、扩容。

下半年或进入PPP高速发展期

多位专家预测，下半年规范的PPP项目数将在政策和市场的推进之下明显增长。

唐川认为，在财政投资收紧的大环境下，运用好市场资金，发展“刀刃上”的项目，并高质量地运营项目已成为地方基建和公共服务项目规划、落地的重要方向。而能够有效减小政府投入，并引入优质社会资源建设、运营项目的PPP模式就是完成该任务的重要工具之一。

“在多方推进之下，可以预见，PPP项目或将于今年下半年再次进入高速发展期。”唐川对记者表示，在政策方向和市场诉求的多重影响下，今年下半年，PPP将会更为紧密地与民营企业绑定在一起，并且行业领域也会慢慢扩展至更多市场热度较高、协同作用较强的新兴领域，比如信息化新基建、科技类服务设施、智慧物流、海绵城市等方面。但需要注意的是，项目的适度发展、高质量发展是当前地方基础设施和公共服务项目发展的重要约束条件，故而下半年的PPP发展还是会延续此前定下的基调，即以严格执行财政管理“红线”规定，立项论证科学化，且不是单纯以拉动GDP为目的，而是注重项目服务能力、市场化运营能力的方式发展。

陶金分析，不论PPP是否与专项债相结合，下半年PPP在项目数量和规模等方面依然需要进一步扩充，而不是仅仅依靠财政预算资金和专项债等。这要求PPP相关法规和监管制度的匹配，目前来看，这方面的工作依然在开展中。预计在相关法规得到确认后，各地PPP项目将较上半年明显恢复。

“PPP+专项债”融资模式未来可期

“融资难是PPP面临的一大问题，而在资本金融资、项目贷融资两大融资工作中，直接关联项目公司股权的资本金融资更是难上加难，其也是阻碍各方推进项目落地的客观门槛。”唐川说，如项目前期有专项债支持，加上项目建成并正式运营一段时间后可引入REITs、ABS等工具以促进资产流动，企业投资项目的意愿就会增强，民营企业参与PPP项目的资金压力也能得到一定程度的缓解。

我国自去年开始探索“PPP+专项债”融资模式，财政部副部长邹加怡在2019年10月曾表示，将探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应。

2019年11月，山东省财政厅、山东省发改委等五部门联合发布做好专项债发行及配套融资的实施文件，开始探索试行“PPP+专项债券”融资模式。2020年年初，山东邹平市货运铁路专用线4.37亿元专项债项目发行。成为山东省首批成功发行政府专项债的PPP项目。

陶金认为，PPP和专项债在投资领域和范围高度重合，这决定了两者既有替代效应，也可以进行一定程度的互补。PPP与专项债相结合，其中一个可能的方式是专项债资金作为PPP的政府方出资，解决PPP项目中政府资金的来源问题。

唐川表示，新时期的专项债已在项目资本金筹资上做出了案例，且适用领域也在不断地扩大，未来，如果能将此融资模式顺利导入到PPP领域，那基于其与项目匹配度较高的长期限属性，相对固定的融资成本，以及直接调用金融机构资金的能力，可将其用作为解决PPP项目资金问题的重要基础工具。