央行国际司朱隽：未来自贸协定应以CPTPP为蓝本 采取负面清单管理模式

近期，中国人民银行召开2020年下半年电视工作会议，布置了下半年五大重点工作，其中一项为“坚定不移推动金融业稳妥有序开放。继续落实好已宣布的金融开放措施。推动全面落实准入前国民待遇加负面清单制度。”

在金融开放的过程中，往往会伴随着金融风险，采取负面清单制度在推动金融业开放、防范金融风险方面能够起到哪些作用？

在近日召开的2020？金融四十人年会暨专题研讨会“疫情冲击：变局中开新局”平行论坛专场二“金融开放、金融风险与资产配置”上，中国金融四十人论坛（CF40）学术委员、中国人民银行国际司司长朱隽对上述问题进行了详细阐述。

她指出，负面清单管理模式是一种自上而下、基于原则的管理模式，有助于实现系统性、制度性开放。负面清单可使开放理念和精神自动适用于新领域和新业务，提高政策的透明度和可预测性，激发市场活力。同时，负面清单有助于加强监管、防范风险。采用负面清单可以有针对性地设置“不符措施”，利用“例外措施”机制为未来监管预留空间，并仍要求相关机构持牌经营，从而有效构建防范风险的防火墙。

朱隽指出，未来，我国贸易协定应以CPTPP为蓝本，落实负面清单管理模式，平衡好金融开放与金融风险之间的关系。

以下为朱隽发言实录，经作者审核。

负面清单管理模式有利于

我国金融业开放和防范风险

文 | 朱隽

开放问题和风险问题往往相伴而生。在近期推动金融业开放的过程中，如何平衡开放及其可能引发的金融风险问题值得思考。金融业是竞争性行业，天然具有开放属性，同时天然地追逐回报率。高回报必然伴随着高风险，金融业发展也必然伴随着风险积累。

近半年来，受地缘政治的演变和疫情的持续影响，在可以预见的未来，我国所面临的外部环境将不会有大幅度的改善。在此背景下，是否应当坚持金融业的开放，如何在开放的过程中把握好节奏、平衡好风险，是人民银行、银保监会、证监会和外汇局等部门需要深入思考的问题。

在金融业开放和风险防范过程中，负面清单的作用几何，实施负面清单制度是否有助于推动金融业开放、防范金融风险？

来自贸协定应以CPTPP为蓝本 采取负面清单管理模式

如表1所示，中国自入世以来，在多边、区域和双边等自贸协议框架下，关于金融服务业开放的承诺大致分为五个阶段：

表1多边、区域、双边自贸协议下开放水平不断提升

第一阶段，入世。我国最初加入世贸组织（WTO）时承诺相对简单，主要涉及传统的银行、证券以及保险业。

第二阶段，2002-2013年入世后，我国陆续和8个经济体签署了双边自贸协议，但在金融业开放方面的承诺程度和WTO相当，没有实质性发展。

第三阶段，2013年以后，开放程度逐步有所超越。2013年我国与韩国以及2015年我国与瑞士的双边自贸协定中，在市场准入方面有了微小的进展。与瑞士的协定取消了在华独资财务公司的总资产的要求，与韩国的协定允许跨境为合格境内投资者（QDII）提供相关服务。

第四阶段，2015年到2017年，对澳大利亚和格鲁吉亚放宽了市场准入与股权方面的限制，主要集中在银行和证券行业。

2017年以后，我国主动有序地加大了金融业开放的力度，推出约50条措施。这50多条措施的推出远远超过了前四个阶段中诸边、双边、多边自贸协定开放的水平。目前正在开展的10个双边自贸协定也大幅超越了WTO的承诺，其中包括中韩升级、中日韩、中欧双边投资协定（BIT）谈判等。

第五阶段，即现阶段，我国以全面与进步跨太平洋(行情601099,诊股)伙伴关系协定（CPTPP）为蓝本进行深入研究。CPTPP已经生效，所有条文对外界公开，这应成为我国下一步自贸协定谈判的重点。与之前四个阶段的贸易协定相比，CPTPP在若干的新领域有更高的开放承诺：允许跨境提供投资组合管理的服务；允许跨境提供支付卡的电子支付服务；不得对高管或者董事会非少数成员有国籍的要求；要求各方需在新金融服务方面给予国民待遇。最关键的是，在开放模式上，CPTPP彻底采用了负面清单模式，与以往的贸易协定截然不同。

负面清单管理模式的五大优势

负面清单模式具有哪些优点？在下一步开放的进程中，中国是否应该采用负面清单的模式？这些是各界疑虑的焦点问题。CPTPP各成员国的经济发展水平、法律制度、金融体系规模、发展和开放程度差异非常大，但最终多元化的诉求取得了微妙的平衡，达成协议。究其原因，是得益于各缔约方善加利用了负面清单，开放承诺符合各国自己的发展阶段和自主开放步伐。

第一，负面清单模式更能达成高水平的开放。正面清单模式更多是“Bottom-up”和“Rules-based”，Bottom-up是指自下而上，Rules-based是指基于具体法规，也就是说正面清单是允许一项才能开放一项。负面清单恰恰相反，是自上而下（Top-down）、基于原则（Principle-based）的开放，只保留必要的、不符合普遍性义务的规定或者措施，其余完全开放。因此，正面清单容易出现碎片性和管道式的开放，而负面清单模式的开放更具系统性和制度性。

第二，两者的特点导致谈判过程的差异。在正面清单模式下，要价方在进入其他国家的市场时，必须论证要求对方开放市场的合理性，往往比较困难，处于弱势的地位。而在负面清单模式下，要价方通常是权利保留国，也就是向其他国家开放本国市场的一方论证其保留清单上特殊监管措施或者不开放措施的充分理由，因此，更有助于达成高水平开放的协定。就谈判过程而言，负面清单也比正面清单更加容易达成共识。

第三，负面清单制度能够使开放的理念和精神自动适用于新领域和新业务。一般来说，依据负面清单谈判签订的自贸协定基本上适用于所有部门，而正面清单只适用于已列出部门。如果未来出现新的服务贸易或投资活动，在正面清单模式下，需要重新进行谈判，重新制定相应的监管规则，重新制定清单；而负面清单模式能够确保开放精神和理念自动应用到新业务中，使现行的清单和监管制度适用于未来，提振市场信心。

第四，负面清单有利于提高政策的透明度和可预测性，改善营商环境。此外，负面清单列出来所有不符合普遍性义务的特殊措施，向外资提供一站式的法律法规和政策信息，政策透明度高。负面清单在部分领域还会搭配锁定开放水平的条款，例如“冻结条款”保障未来开放程度不低于当前水平；“棘轮条款”则承诺在未来任何一个时点上，已承诺的开放水平不能倒退，从而提高政策的可预期性，防止出现政策的逆转或倒退。

第五，负面清单模式能够更大程度地激发市场活力。由正面清单转向负面清单，是从有罪推定转为到无罪推定，从区别对待转为平等对待，从原先的事前审批转为事中事后的监管，避免了事前对行为主体的预判和繁琐的行政审批，给予市场主体充分的自主权和准入机会，有利于激发市场的活力。

采用负面清单制度有助于加强监管、防范风险

普遍认为，负面清单适用于竞争性行业，而金融业恰恰是特许经营的竞争性服务业，这一特性决定了金融业适合采用负面清单模式。初步研究也表明，使用负面清单管理模式有利于我国防范金融风险，为未来的监管预留空间。

防范金融风险的第一类工具是针对性地设置不符措施（Non-conforming Measure），构建风险防火墙。首先是现有的不符措施，即保留当前已经存在的、不符合普遍性义务的措施。根据这些措施，各国可以根据实际自主开放，把暂时不适合对外开放的领域放到不符措施当中，对外资进入施加限制。其次，关于未来的不符措施，在谈判协定时可以保留对现有不符措施进行修订，或者在将来设立新的不符措施的权利，以此保留自主权，为未来的政策预定空间。

在CPTPP中，普遍采用的不符措施包括为维护金融稳定而采取的审慎监管措施，外资银行分行不得加入本国存款保险，限制高管或者董事会国籍或者居住地，保留对具有战略重要性的其他贸易伙伴实行更为优惠政策的权利等。

根据不符措施的数量和内容，CPTPP缔约方具体可分为三类：加拿大和日本金融程度开放比较高，在CPTPP中的不符措施比较少；新加坡居中，不符措施较多，当局认为本国金融机构密集，面积有限，国有金融在国家经济当中作用较大，不符措施主要集中在外资银行的市场准入、新加坡货币的汇出、国有大型机构的外资持股限制等方面，值得我国借鉴；越南和马来西亚的不符措施较多，金融开放度低。

越南明确限制了外资持股比例和外资机构的数量，如银行业外资持股比例不能超过50%，证券和基金管理业不能超过49%，对外资金融机构代表处的数量也有所限制。国有商业银行改革也设置了相当长的过渡期，这些是越南为本国金融业开放预留的时间。

马来西亚经历了惨痛的亚洲金融危机，在金融业对外开放、CPTPP谈判时，统筹考虑了金融稳定和金融发展的目标，制定多项外资市场准入的规定。特别规定了外资机构开展金融业务必须获得马来西亚央行和财政部的双重审批，这项措施在国际市场中较为罕见。此外，马来西亚还在伊斯兰金融方面引入较多的不符措施。与马来西亚和越南相比，中国对外开放的承诺水平已经远远超越这些国家。

防范金融风险的第二类工具是例外措施。例外措施一定程度上可以保证监管权力，允许监管当局在特定目的下，实施负面清单上尚未列举的限制性措施，以保证金融体系的稳健和安全。这是对监管权力与宏观经济政策制定权力的合理保留，是对未来实施某种限制性措施的免责。

例外措施分为以下四种：第一种，审慎例外。出于维护金融体系的稳定和宏观审慎的目的，采取措施，保护金融投资者和金融机构。第二种，宏观政策例外。已有规定不适用于任何公共实体在货币政策、信贷政策或者汇率方面采取的普遍适用的非歧视措施。第三种，支付转移的例外。其目的在于维护金融机构安全，防范风险，通过公平、非歧视以及善意的方式采取相关措施，阻止或限制金融机构和跨国金融服务的提供者转移收益。第四种，为实现法律要求（如反洗钱、反避税天堂等）所实施必要措施的例外，只要不构成不合理的歧视，不构成对投资和跨境金融服务贸易的变相限制，这类措施均可采取。在多边、诸边和正在进行的10个双边贸易协定谈判中，我国应当深入研究如何合理地、灵活地运用这四类例外，保护中国的金融机构，防范金融风险。

金融业要求持牌经营，实行负面清单不表明市场能够随意进入，金融机构仍然要获得监管当局的许可，并不意味着一放了之。负面清单要求监管当局转变监管理念，建立基于风险指标、内外资统一的监管模式，将严苛的事前准入审批转变为透明的、前后一致的、符合国际规范的准入标准，更加重视与加强事中和事后的监管。这种监管模式的转变对“一行两会一局”提出了更高的要求，要求监管部门构建更高水平的监管体系，制定更加完善的监管规则，更加有效地提高日常管理水平。

人民银行一直在推行负面清单模式。推进负面清管理与金融业开放，对人民银行自身提出了更加严格的要求。短期内疫情仍将继续，中长期外部环境的根本改善还需要很长时间，人民银行和“两会一局”不得不知难而上，在今后金融业开放的过程中，在多边、诸边、双边自贸协定的谈判中，着眼于通过负面清单制度，权衡开放和金融风险的关系。