陈健鹏：“十四五”时期须加快完善现代环境监管体系

■中国经济时报记者陈婧

“生态环保任重道远。”8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出。

2020年污染防治攻坚战阶段目标即将收官。针对“十四五”我国污染防治工作形势等问题，中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任、研究员陈健鹏。

我国环境治理体系建设进入巩固提升阶段

中国经济时报：如何看待生态环境保护工作的进展，如何看待当前以及“十四五”污染防治的形势？

陈健鹏：“十四五”时期，我国环境质量改善速度将趋缓。“十二五”“十三五”期间，我国实施了水、气、土污染防治行动计划、污染防治攻坚战等一系列重大举措，污染防治取得了显著成效，空气、地表水环境质量已经显著改善。依据“环境库兹涅茨曲线”经验规律，对比发达国家环境改善的历程，我国已经跨越了“环境拐点”，进入到环境质量总体持续向好的阶段。2013年至2019年，城市空气质量已经显著改善，但改善速度呈趋缓态势。此外，和发达国家空气污染改善的时序类似，我国在常规空气污染问题改善的同时，臭氧的污染问题日益凸显。

“十四五”时期，经济增长和污染物排放已脱钩进程进一步深化，经济增长和环境监管“再平衡”面临更加复杂的形势。“十三五”期间，我国“环境违法是常态”的局面得到扭转，系统性环境监管失灵状况得到显著改善。随着环境监管有效性、一致性的提高，全社会环境守法水平显著提升，企业治污成本逐步内部化，以此促进产业优胜劣汰。“十四五”时期，我国仍处在工业化城镇化的中后期阶段，中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情给经济增长带来了冲击和不确定性。“十四五”时期，随着人均收入水平的进一步提升，人民群众对生态环境的要求更高。伴随工业化城镇化的环境事件、邻避事件在“十三五”期间虽略呈下降趋势，但在“十四五”期间仍将处于高发期。

“十四五”时期，我国环境治理体系建设进入“巩固”“提升”阶段。自《生态文明体制改革总体方案》实施以来，我国全面推进环境治理体系改革，环境法制、生态环保领域机构改革、问责机制、政策工具等多方面发生深刻变化，“大环保”的工作格局基本形成，多元参与的环境治理体系逐步形成。2020年是生态文明体制改革的重要节点。而推进难度大的重点改革举措，如环保机构省以下垂改、生态环境保护综合行政执法改革、排污许可制度等将在“十四五”期间接续深化、并进一步调整。

环境监管仍存在短板

中国经济时报：生态环保工作取得了积极进展，但是仍存在短板，生态环保工作存在的问题和矛盾如何解决？

陈健鹏：从当前到2035年基本实现建成美丽中国的目标，大幅削减污染物排放仍然是环境治理的主线。污染防治既是不断实现分阶段目标的“攻坚战”，更是一场“持久战”。发展阶段、产业结构、能源结构等因素，决定了我国污染防治的艰巨性和长期性。我国仍处在工业化、城市化的中后期阶段，根据研判，从当前到2035年，我国主要工业产品生产、能源消费、机动车保有量等产生污染物排放的驱动因素仍处于“高位平台期”甚至持续增长状态。从中长期看，治污减排需要从改进环境监管以及产业结构、能源结构、交通结构调整等多方着力。而加强和改进环境监管仍将在中长期污染物减排中发挥主导作用。政府环境监管存在短板，表现在以下几个方面。

其一，在监管组织体系和能力方面，环境监管体系专业化水平和监管能力存在短板，难以支撑精准、科学的监管工作。环境监管机构专业人员不足，污染源监测体系薄弱，难以支撑专业化、精细化的监管工作。

其二，在环境政策工具方面，排污许可制尚未做实，难以支撑环境统计、总量控制、环境保护税、排污权交易及其他精细化政策工具有效应用。从形式上，我国的环境政策工具箱是完备的，而从内核上单项政策工具有效性不足，政策工具之间难以有机衔接。

其三，在政府环境监管过程中，尚未建立环境监管影响评估制度。这样一来，就缺乏平衡环境监管和产业发展、经济增长的制度安排，环境政策制定出台缺乏多方参与协调机制。从国际经验来看，以成本收益分析为代表的环境政策影响评估制度是环境监管过程中保障科学决策的重要制度安排，它能有效平衡利益相关者的利益，协调环境监管和产业发展的关系。中美贸易摩擦和新冠肺炎疫情给经济增长带了冲击和不确定性。当前和今后一个阶段，我国经济发展面临的困难和形势异常复杂，迫切需要在环境监管影响评估制度等制度方面安排有所突破。

最后，对环境监管者的监督问责机制不健全，司法监督、公众监督不足，而行政问责机制亟待改进。目前，生态环保领域的一些督察问责以“运动式”方式进行，在推动地方政府实现污染防治目标的过程中容易造成“重结果、轻过程”“层层加码”以及治污行为违背规律的现象。

建设环境治理体系 坚持污染防治

中国经济时报：您对“十四五”时期进一步完善生态环境保护工作有哪些对策建议？

陈健鹏：首先，深化生态文明体制改革，核心是建设环境治理体系，推动建立依法、专业、透明、公开、可问责的现代环境监管体系。要统筹推进环境监管体系中问责机制、组织机构、政策工具三个方面的改革，制定污染防治行动计划要与环境监管体系建设有机衔接。稳步推进环境监管机构改革，提高环境监管体系专业化水平，为精准执法提供支撑。接续以排污许可制度改革为抓手，推动关键政策工具有效衔接，推动监管方式转变，提高环境监管效能。建立环境监管影响评估制度，在建立重大环境政策事前评估机制上所有突破，以此提高环境监管科学决策水平。“十四五”时期，研究制定并出台《重大环境政策影响评估办法》，在重大环境政策实施的事前、事中、事后环节引入制度化的政策评估机制。

其次，坚持污染防治，从“攻坚战”到“持久战”，接续开展污染防治行动计划。污染防治目标的时序要求、考核评价要以依法监管为前提，要建立动态的目标调整机制，并与环境监管体系改革有机衔接。在重点区域、流域，接续推进重点地区、流域生态环境保护工作。在环境治理市场体系方面，要壮大节能环保产业。接续推进重点行业超低排放改造。加强污水、垃圾处置设施建设。