对话陆铭：我们有太多的体制性、结构性问题 解决可释放巨大制度红利

编者按

中国将进入“十四五”时期，这是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，很多未来发展的中长期问题都要在这五年破题。

8月24日下午，习近平在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会，强调国内外环境的深刻变化既带来一系列新机遇也带来一系列新挑战，要求以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。

“凡事预则立，不预则废”。“十四五”规划将为应对“变局”做好充分准备。聚焦本次会议，其主题正是就“十四五”规划编制等提出意见和建议，参与此次座谈会的均为主流经济学家，是中国经济学界的中坚力量。

座谈会现场，共有9位专家现场发言，包括国内经济学领域的头部领军者，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫；国内研究人口的顶级学者，中国社会科学院副院长蔡昉；70后学者，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭等，他们从各自专业领域出发，对“十四五”时期发展环境、思路、任务、举措提出了重要意见和建议。

“十四五”开局起步，《每日经济新闻》专访到部分座谈会现场发言专家，特别推出“大国征程——十四五前瞻·深度对话”系列报道，本期对话嘉宾——总书记座谈会上，最年轻的发言者陆铭。

中南海座谈会上，陆铭现场发言 图片来源：新闻联播

8月24日，总书记在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会。

作为9位现场发言专家之一，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭，是此次参会者中最为年轻的一位，生于1973年。

当下，我国发展的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂变化。座谈会提出，“十四五”时期，我国要以畅通国民经济循环为主构建新发展格局。

作为一名长期研究中国经济、城乡和区域发展、劳动经济学的学者，陆铭表示，我国在城乡和区域发展方面，仍存在诸多结构调整的空间，如果一些体制性、结构性问题得以解决，将能产生巨大的“制度红利”。

畅通国内大循环，仍有不少需进一步理顺的地方。在陆铭看来，加快外来人口的市民化进程、校正土地和住房空间错配、常住人口公共服务（尤其子女教育）的均等化……这些都是可以产生巨大红利的城乡和区域发展“结构调整”空间。

具体而言，这些“结构调整”在“十四五”期间可以进行怎样的探索？《每日经济新闻》（以下简称“NBD”）第一时间专访陆铭，对话如下：

一个应重点强调的问题：

“下一代”教育不能因户籍受影响

NBD:您如何看待目前我国城乡和区域发展局势？这方面，“十四五”面临怎样的机遇和挑战？

陆铭：城乡和区域发展总体趋势有好的方面，也存在不少问题。从好的方面来说，我们城乡和区域发展的人均GDP有所收敛，也就说人均GDP差距有缩小的趋势。

从城乡角度来讲，这种差距缩小是可以切实感知到的，比如农村的人均收入水平有了比较明显的改善，农村地区的宜居程度、基础设施的供给有了非常明显的进步。在区域发展方面，一些城市群已经开始形成，欠发达地区的经济发展水平也有追赶的趋势。

当然，也存在问题。展望未来的话，我觉得应该更多看到问题，比如城乡和区域间收入差距的缩小，有一些其实是通过大规模的财政转移支付来实现的，还有一些地方建设，表面上看不错，但背后很可能是依托地方政府负债来进行的，这些项目能否有充分的投资回报，是很值得质疑的。这些现象在一些人口流出地会表现得更加明显。

在农村农业方面，由于长期存在的户籍制度阻碍劳动力流动，农村地区还滞留有大量的农村人口。尽管当前农业规模经营有所推进，但总体速度还比较慢，如果离开规模经营，农业生产成本降不下来，农产品(行情000061,诊股)的国际竞争力很难提高，农民的增收也会变得比较困难。

还有一个在城乡之间应该重点强调的问题——下一代教育，现在城市里已经有将近3亿农民工群体，他们的孩子因为没有父母所在地的户籍，在接受教育时仍然存在差别待遇。其中相当一部分孩子成为了农村留守儿童。另外一部分孩子跟父母在一起，但他们所获教育的质量相对来说差一些，我们称之为流动儿童。

这部分人口也是未来中国服务业、制造业发展的重要人力资源。如果他们的教育水平不能得到有效提高、教育质量不能得到充分改善，对于形成人力资本大国、未来可持续劳动力的供给是非常不利的。

展望“十四五”，我一直有一个观点，目前存在的问题就是我们的机遇，用我这次参加座谈会时的表述，我们有太多的体制性、结构性的问题，如果得到解决，那么可以释放巨大的制度性红利。

在以上的这些问题里，关键是人口能够更加自由地流动。这样的话，城乡间、地区间的收入差距可以进一步缩小。同时，我们城市这一端如果能随着外来人口的稳定居住和就业，为其提供平等公共服务、甚至落户这类待遇的话，可以期待中国举家迁移率的提高。举家迁移率提高以后，农村的留守老人、留守妇女，特别留守儿童的现象就可以得到改善。

最急迫的城乡发展改革：

加快外来人口的市民化进程

NBD:双循环背景下，城乡和区域发展在哪些方面的改革，更显急迫？

陆铭：在双循环背景下城乡和区域的改革，如果要按急迫性来排序的话，我认为最重要的举措是加快外来人口的市民化进程。

当前3亿农民工，尤其是已经长期稳定就业和居住于城市的一部分人迟迟不能得到平等的公共服务，已产生了农村地区的留守老人和妇女儿童问题，对于城乡和区域发展有牵一发动全身的影响。

一方面，城市地区公共服务不均等，使他们的子女教育、生活质量受到影响，这还会制约他们的消费增长。

根据我的研究，在所有其他的因素，包括年龄、性别、教育收入都得到控制的情况下，一个外来人口平均比他所在城市的城镇居民消费低出16%-20%。这是一个严重制约消费需求增长的因素，如果能得到改变，就可以刺激内需，有利于国内大循环。

在农村地区，产业以农业为主、再加上一些旅游和自然资源，如果农村人口可以更加顺畅地流动，那么农村地区的人均资源占有量就可以得到提升，有利于提高农村地区的人均收入，农业的规模化经营和现代化经营也将得到进一步地推进。

再往下，我们扶贫的压力就会减少，财政转移支付的需求也会相应减少，国家的财政压力减少，就可以把财政资源用在更加有利于长期发展的方面。

另一个我认为急迫需要改革的领域，就是与人口流动相配合的土地。土地主要矛盾集中在两个方面，一是城市的建设用地指标：长期以来，我们为了寻求区域间的平衡发展，采取区域之间人口和经济均匀分布的策略，由此在发达地区、人口流入地限制城市建设用地的供应，然后在欠发达地区、人口流出地大量增加城市建设用地的投入，用来建设工业园、开发区和新城新区，这导致了人口和土地的空间错配问题。

所以接下来要在增量上，把更多的建设用地指标投入到人口流入的发达地区来，与此同时，在人口流出的一些地区，建设用地不能再增加供应了，甚至可以对闲置的城市建设用地进行清理，把它指标化，再投入到发达的人口流入地来。

同时，农村地区随着大量人口流出，也产生了闲置建设用地，以及闲置程度越来越高的农村宅基地，这可以跟城市的闲置建设用地一样，把它复耕为农业用地或者生态用地，然后将指标流转到发达地区、投入城市建设。这样一来，整个国家的用地可以更加高效集约。

住房改革探索：

更加包容城市内的低成本居住形态

NBD：校正土地和住房空间错配，可能为中国发展带来多大的红利？应同时配套哪方面的制度措施，保障此举合理推进、切实释放社会效益？这方面，“十四五”期间可以有怎样的探索？

陆铭：关于校正土地和住房的空间错配能为中国发展带来多大的红利，这件事情的量化研究，我们团队正在进行。就其影响的渠道角度而言，红利应该是巨大的，具体从以下几方面来看：

第一，如果能让土地和住房的建设供应，顺应人口流动的方向，这就可以带动一大波可持续、有回报的投资，因为这些投资与人口流动方向以及实际需求的空间分布是一致的，包括土地开发、住房建设、基础设施建设，配套公共服务等。

第二是消费，如果住房建设能够在人口流入地增加，那么人就会在这个地方稳定就业居住，进而释放相应的消费需求。否则人们会有一个预期——城市高房价的情况下，未来自己是会回老家的，然后会为未来而储蓄，抑制消费。如果房价能够稳住，甚至可以选择廉租房、公租房，让他稳定就业居住、不必“回老家”的话，他现在就可以大胆地进行消费。

第三，如果住房能够在人口流入地增加，从而稳住房价的话，前些年我们所看到的由高房价带来的、不利于发展的一些现象就可以得到缓解，包括所谓“脱实向虚”现象。

此外，房价高也带来了生活成本上升，进一步挤出外来人口，使城市劳动力成本上升。最后，不少沿海人口流入地的生产成本、劳动力成本和土地成本都相应提高，这不利于这些地方增强国际竞争力。同时，也有研究指出高房价会挤压企业的创新投入，如果可以实现比较平稳的房产市场发展，对于鼓励创新也有积极作用。

那么，校正土地和住房的空间错配，需配套哪些政策？我觉得有以下几条：

第一是建设用地指标本身要更加合理的配置，跟人口流动方向一致起来；第二，农村地区的土地制度、特别是宅基地制度要进行改革，现在宅基地只能转让给同村的其他居民，这并不合理。

目前，农村地区闲置的宅基地可能已达总量的1/3左右。有的地方人口流出严重，宅基地空置比率更高，是不是可以大量地复耕，把宅基地对应的指标跨地区流转起来？

第三，城市这一端的建设用地指标也要调整内部的使用结构。在传统体制下，城市用地中工业用地比较多、商住用地相对较少，商住用地中又比较偏向商业服务用地，居住用地就更少。不同用途之间的用地是不是可以更灵活地进行转换？比如闲置的工业用地、商服用地是不是可以转化为住宅用地？一些城市对住宅用地的容积率管制也比较严格，这是不是可以放松？

还有这次我在经济社会领域专家座谈会上提出的一个问题——对于城市内部大量低成本的居住形态，是不是可以更加有包容性？

比如有一些房屋是城中村甚至“违章建筑”，但它目前确实改善着人民居住条件。是否可以在采取一定措施情况下，把这类房屋功能合法化？还有居住在地下室里的低收入人群，是不是也可以增加对他们的包容度？

同时，城市需要建设更多的廉租房和公租房来提供给技能低、收入低的人口去居住，也就是说政府解决一部分，民众自己通过市场手段解决一部分。

以上这些方面，我认为都是可以在“十四五”期间进行探索和加快改革的。

都市圈建设：

“十四五”期间推进“规划一体化”

NBD：畅通国内大循环，您认为目前都市圈在“一体化”“打破行政壁垒”方面的探索，处于何种阶段？“十四五”期间，在哪些方面率先加大推进力度，较具可能？

陆铭：都市圈一体化，我觉得进展比较好的是基础设施。包括我们现在的高速公路、轨道交通，比如高铁、城际铁路、都市圈范围之内的地铁等等，在一些地区比如说长三角，上海前些年也开始重点推进打通与周边地方的断头路。还有一个推进得比较好的方面是一些公共服务正在同城化，比如公交卡可以异地使用、医疗报销可以异地结算。

但从都市圈建设的角度来讲，还有更多的问题有待解决。我希望在“十四五”期间能够明显推进的，首先是规划。

中国有一些大城市周围的都市圈未来半径可能达到50公里、甚至80公里，那么这个都市圈可能跨越市一级边界甚至省一级边界，比如上海，其建设都市圈就要跨越省一级的边界。这种情况与目前以城市为单位、以地级市、直辖市为单位进行城市规划的体制，是矛盾的。

如果以一个大城市的行政管辖边界来开展规划，对于上海这样的城市，可能需要控制人口、控制建设用地，但是从都市圈的发展角度而言，上海要与周边其他城市连片发展，就应通盘考虑，而我们都市圈整体的人口并不算多。

还有建设用地，如果按都市圈的方向发展，在核心大城市的行政管辖边界之内，就没有必要那么严格地控制建设用地。从交通基础设施来看，轨道交通也要跨市建设、跨省建设，这也将对地方政府现有的做法产生挑战，不同的地方政府要共同投资，不一定各方都有很强的积极性。

更长远的就是公共服务均等化问题，现在我们的公共服务均等化仍主要针对户籍人口，接下来首先要推进的是外来常住人口的公共服务均等化。

以上海为例，若上海未来建成都市圈，其范围将覆盖到邻近的江浙一带县级市，比如昆山、太仓。那么这些地方的人很有可能会到上海工作，当这个群体扩大到一定程度时，会产生一个问题——既然就业和纳税在都市圈中心城市实现，那么在中心城市的公共服务享用上是不是也应该考虑均等化？

比如说医疗、社会保障、甚至未来孩子高考的权利等等是不是应该均等化？我认为这些问题都应该早做研究，为未来的形势变化做好预案。

超大城市户籍改革：

积分落户不应过于强调教育水平

NBD：许多一线、新一线城市的流动人口动辄以百万计，是中国最具人口吸引力的地方。您如何看待这些超大城市、特大城市户籍制度的改革进展和未来方向？

陆铭：其实中国特大城市、超大城市户籍制度改革的进展，差异不小，有些地方户籍控制比较严，有些地方推进改革已经比较明显，比如广州。我在“十四五”期间提的建议就是城区人口500万以上的特大城市、超大城市加快户籍制度改革。具体分为以下几方面：

第一个方面，要较大幅度地降低落户门槛，实现外来人口，特别是已长期居住的外来人口的市民化进程。在个别超大城市，由于长期以来户籍管得比较严，据人口普查数据，居住超过五年（没有落户的）能达到50%，居住超过十年（没有落户的）能够达到20%，对于这一部分人来说，应该赶紧加快落户进程。

哪怕不能落户，对于外来人口的公共服务也应该强调均等化，特别紧迫的是，我前面反复讲到的外来人口子女教育问题，这是百年大计。因为户籍而使孩子的教育受到影响，我觉得是非常不明智的，对国家发展也不利。这不仅使人力资源积累放缓，也带来很多社会问题，包括家庭分居、下一代的成长健康等。

接下来可以做的事情，就是在城市群内部进行积分落户或直接落户时，实现城市群内部其他地方居住年限的累计互认。中央也已明确提出，这是未来改革的方向。

我注意到宁波从九月开始实施长三角内部异地居住年限的累计。广州的改革更加值得称道，他们把异地居住年限的互认从珠三角拓展到了长三角地区，这是一个非常大的进步。我相信广州的改革一定会是指向性的，会对其他特大城市、超大城市形成标杆作用，推动下一步的户籍制度改革。

在积分落户的标准里，我还要特别强调一点，我们的积分落户往往比较强调教育水平，更高教育水平的人赋予更高的积分，而这无意中造成了另外一个结果——把城市公共服务的享受权利优先给了受教育程度高的人。

大家可能没有想过公共服务是作用在什么地方？其实就在于均等化。人和人之间生活差距较大的地方恰恰是在大城市，比如城市里有许多提供消费型服务业的人，他们技能可能不够高，多属于低收入人群。如果城市能对低收入阶层、低技能劳动力进行公共服务均等化，可以极大地增进社会和谐。

相反，如果我们的积分制度强调教育水平，其实就把公共服务优先配置给了高教育水平和高收入的人群。现在国家层面已强调，在积分落户标准中大幅度地提高居住和就业年限的权重，我认为这是对的，相应来讲，就要大幅度地下调甚至取消关于教育水平的要求。

公共服务紧缺：

大城市人口实际增长远超规划

NBD：大城市公共服务供给紧张的根本原因是什么？优化的突破点在哪里？

陆铭：大城市公共服务供给的紧张，我认为根本的、绝对重要的原因在于规划的失误。历史上我们一直没有很好地认识到，人口向中心大城市的集聚是一个经济规律。所以，我们公共服务一直试图按照一个规划的人口去进行供给，包括学校建设、医院建设等。而在实际情况中，人口的增长趋势远远超过规划人口，这时各个地方也出现了不同的做法。

在珠三角地区，尤其是广州和深圳采取的办法是民间资本进入，比如民办学校。虽然民办学校的质量比公办学校要差一点，但从数量的角度来说，至少比较好地满足了外来人口的教育需求。

另一个模式是上海模式，它把政府认定的民办学校，纳入到了公共财政体系里，进行补贴并且提升它的质量，从这个角度来说是好的。但相应地，一些没有被政府认定的民办学校，近些年就被清理了。

如果去看一些超大城市比如北京、上海的中小学数量，我可以说，北京、上海的人口在增长，但是中小学的数量却是在减少。而且中小学的入学人数在近些年也是下降的，这都跟我们对外来人口的子女教育不那么友好有关。

所以接下来，我认为是要科学认识到大城市人口增长的规律，并且改进修订我们的规划，从供给侧来增加公共服务提供的数量，然后改善它的质量结构，优化它的空间布局。尤其大城市的郊区是人口增长比较快的地区，公共服务的供给需要较大幅度的增长，特别是教育。

第二个原因，我认为是财政体系。我们公共服务的提供以地方财政为主，中央财政对于欠发达地区的公共服务提供有一定的财政转移支付，但这个财政转移支付是与户籍人口挂钩的，问题在于人口已经跨地区流动起来了，而财政转移支付仍针对户籍人口来提供。

未来我认为应该逐渐走向财政转移支付按常住人口来进行补贴的政策。对于欠发达地区，按照户籍人口来进行的财政转移支付也应该允许由流动人口跨地区携带。

其中最为重要的就是教育资源，可以把中央向欠发达地区提供的教育财政转移支付进行证券化，变成一个教育券。用教育券抵消在人口流入地上学的一部分学费，这样可以有效缓解人口流入地的公共服务，特别是教育资源短缺的问题。

理想中的中小城市：

提高人均资源占有量、改善人居条件

NBD：收缩城市是否会越来越多？您认为“十四五”期间中小城镇的发展需要重点关注哪些问题？您理想中中小城镇是怎样的形态？

陆铭：收缩城市，如果我们现在用一个指标——地方人口负增长来进行度量的话，那么根据我所掌握的数据，中国大概有1/3的城市存在收缩现象，清华大学的龙瀛老师做过更加仔细的微观数据分析，差不多也是这样一个结论。

未来，我觉得关键不是收缩城市数量的多少，我也不认为收缩城市数量会变化很大。今天是人口正增长的城市，未来可能仍然正增长，而人口负增长的城市，未来也可能仍是负增长。

关键问题是收缩城市的收缩幅度会有所加大，特别是在一些欠发达地区的人口流出地，又尤其是小城市。对于这些人口负增长的地区，我认为要客观地认识到人口向中心城市、向沿海地区及中西部大城市都市圈集中的客观规律。那么这些人口收缩的地方、特别是一些中小城市该怎么办呢？

第一是要找到自己经济发展的竞争优势，有些地方适合搞农业，有些地方适合搞旅游，有些地方适合搞资源型产业，还有些地方如果离大城市不太远的话，可以增强与大城市之间的基础设施建设，发展一些配套产业或者为周边大城市提供如旅游、居住、农产品加工这样的功能。这是从产业发展角度来讲。

从规划上看，我认为应该去做减量型的规划，不能再像从前那样盲目扩张，说得通俗一点，有些闲置的该拆的房子，可能要适当地拆。人口流出地的闲置房就不要指望能够卖出去或者得到重复利用了。

尤其在收缩城市边缘的城郊地区，连片的闲置房可能要慢慢地进行规整。同样的道理，基础设施比如道路，原来有些地方建了八车道，八车道是不是可以变成六车道？再进一步也许四车道也够用了。总之，这些基础设施的利用效率要提高。随之整理出的建设用地指标可以再进行跨地区流转。

接下来是公共服务。如果人口已经减少到一定程度，比如有的地方农村已经快消失了，只剩下个位数的老人和学生。像这样的地方，公共服务要适当集中，农村向城市集中、城市向中心城市集中，提高公共服务的利用效率。

大家可能会说，这使得那些人口流出地的居民享受公共服务的成本变高了，比如上学看病距离变得更远。那么，政府应该采取的措施是在价格上进行较大幅度的补贴，使得这些地方的公共服务享用成本，总体上不要上升太高，达到所谓效率和平等之间的兼顾，而不是矛盾。

如果这些做法都实现的话，我理想中的中小城市应该是：随着人口的减少，其人均资源占有量有所提高，可以有比较合理的人均收入水平和增长速度。另一方面，从生活质量来讲，生活节奏不那么快，房价成本也比较低，空气质量比较好，环境比较宜居，城市建设比较美观，总体人居条件得以改善。

总而言之，大城市的生活方式和小城市生活方式，是不一样的。大城市收入高，选择多，讲究竞争效率，同时也会带来快节奏、成本高的问题。小城市就是另外一种生活，压力没有那么大、比较悠闲，但生活可能会单调一些。

所以，不同地区的生活状态会达到差异化，然后民众可以根据自己的偏好来进行选择，找到最适合自己生活的方式，我觉得这就是一种理想状态。

就“十四五”期间而言，应该特别去关注前面所提到的中小城镇如何在人口可能持续缩小的情况下，对公共服务、基础设施的供给兼顾效率和公平；在产业发展上找到符合当地可持续发展的比较优势。