中国金融学会会长周小川：关于养老金改革的几个问题

本文根据作者2019年12月3日在重庆出席“养老金改革：国际经验与中国方案”国际研讨会上的演讲录音整理而成，题目为编者所加

我过去参加过若干次关于养老保障体制的会议，多数情况下都是从经济角度分析为什么当前体制不可持续、需要改革。实际上，这些经济分析真正取得全面共识是很不容易的，无论什么时候总有争议。因为有人会从长期的角度看，有人会从短期的角度看，有人会从不同部门的可行性看，有人会从不同的利益集团角度看，完全统一并不容易。假定这些分析大致上取得了共识，那么我们需要做哪些事情？我有以下几个方面的思考。

计算养老金缺口和发挥养老金缴费制度的激励作用非常重要

应对老龄化提出的严峻挑战，有关计算是非常重要的。第一，要更加精确计算未来养老金缺口有多大。这个计算取决于有关假设，比如未来人均预期寿命。这些假设也可以是一种分布，有正态分布的顶点，同时也有两边的概率分布，加上几种可能的政策作用，未来分析的结论会是一个区间。严格来说，方法上应使用动态系统模拟（simulation）来测算，而不是典型意义上的保险精算（actuary）。

第二，构建企业和个人的激励机制。我们现在面临的问题是，在今年经济下行压力以及总的减税方针下降低了养老金缴费率。按理说，老龄化情况下，养老金缺口在扩大，本应该提高缴费率、增加收入，之所以要降费率，是因为现行体制下，养老金不能作为企业对劳动者的报酬；作为个人来讲，它也没有体现劳动报酬的激励机制。激励作用下降，导致生产率下降，表现为企业活力下降。尽管养老金缺口正在扩大，有些省份开始出现“窟窿”，但仍不得不下调养老金缴费率。也就是说，在机制设计时，养老金在企业活力、激励方面的重要作用应该考虑在内。

提高个人账户在养老金三支柱中所占的比重较

应该大幅度增加个人账户在养老金三支柱中所占的比重。充分发挥个人账户的激励作用，一是对生产率的激励，二是对个人供款的激励，避免再次出现中国传统计划经济体制下“吃大锅饭”的道德风险。三支柱的定义和划分及比例关系是很重要的。在此可能需要注意到，我国目前官方对三支柱口径的定义与国际通行理解（如来自世界银行、经合组织的定义）是有所不同的，这使得国际上比较容易出现误解。

用历史还原法处理代际差异以实现养老金体制过渡

要考虑借助过去住房改革经验，采用历史还原的办法，来处理过去不同年代的人和不同工作岗位的人个人账户“空缺”的问题。未来的体制究竟什么样是好的，国际上还是比较有共识的，但是，养老保障体系是跨代的，从一种体制过渡到另外一种体制，存在着过渡性的困难。

中国以往老年人、中年人、各种不同年代的人处于不同体制下，造成了扩大推行个人账户的体制过渡的实际困难。有些住房改革的经验，是根据工作年限、所处职位计算出一个分数，这个分数某种程度上相当于过去应该得到的住房购买力。通过折算，可以使相当一部分已经工作几十年的人能够低价或者无偿拿到“房改房”。这个思路和欧洲几个国家推行的“名义个人账户”（NDC）也是接近的。如果不采用历史还原的办法折算个人账户，或者如果做不好这件事情，则扩大推行个人账户占比存在公平性和合理性问题，自然导致很多人反对扩大个人账户的推行。

中国还有一个特殊情况就是，在推行“名义个人账户”的时候，对农民需要特殊处理。一直以来，中国的政策是，没有进城的农民，他的养老有土地承包权和宅基地这两块管着，外加低保。如果某个农民种了若干年地，后来又进城打工也不再回乡了，可以从他开始打工的时候进行“名义个人账户”的计算。这样做可以防止农民工“两边都占”，财政部一直对这个问题有所考虑。

应明确企业和个人缴费全部供入个人账户

应该重新理顺养老金公司缴费和个人账户的关系。过去是企业交20%，个人交8%。企业20%的部分实在坚持不下去了，就往下减，现在减到16%。8%理论上缴到个人账户，但是在不少地方养老金体系有亏空，8%也保不住实账，个人账户只是名义上属于个人，在实际运行中往往被挪用来填补同期养老金支出的缺口，被称为“空账”。而且，个人账户究竟作了什么投资、有什么经营回报，透明度也不高。

企业缴费的20%（现16%）未供入个人账户，仅照顾到了现收现付的需求，显著忽视了对生产率的激励作用。其原因是，这里既有对政策工具理解不够深入，也有部门立场的偏差，政策设计上属于“偷懒”的表现，觉得这么做比较简单，实际上大幅度降低了养老体制中的激励作用，制造了不透明，降低了大家对养老体制的信心。因此，应该明确企业供款部分和个人供款部分都应该供入个人账户，同时这两者等比例为好。

划拨国有资本做实个人账户

如果个人账户得到了还原计算和认可，下一步应可划拨国有资本做实个人账户。中国有大量的国有企业、国有资产，且中央已经决定要划拨部分国有企业股权充实养老金。这件事，不容易下决心。遗憾的是，大约在本世纪初，国家几乎要下决心划转国有资本充实社保基金的时候，略有偶然性的因素，最后没有做成。现在决定先划拨国有资本10%是正确的、务实的。据说划拨过程中也还存在很多问题。从宏观总量来说，要真正把账算清楚，才知道大概需要划拨多少国有资本才能解决这个问题。从微观角度来说，划拨国有资本不仅要解决统筹方面所存在的少量缺口，还应该考虑填充“名义个人账户”缺口，使未来的个人账户具有更强的可信度和激励作用。这个划拨比例肯定少不了，10%解决不了。另外，划转国有资本充实社保基金、做实个人账户也涉及国有企业混合所有制改革等内容。

用N对1支付的做法解决劳动力流动的问题

现在交通发达，劳动力流动越来越普遍，农民工进城在多个地方工作过。养老金管理过去都是在省一级统筹，有的省是地市一级统筹。按照若干年前提出的办法，养老金体制中的预筹积累资金，应具有可携带性。实际上，与提高养老金可携带性相比，不如用N对1账户支付更简易。某个职工在N个地方工作过，退休时，不同地区的养老金管理者按照其工作年限中的供款向退休者支付该阶段的退休资金，包括投资运营回报（须有透明度）。从金融角度来看，由于IT科技的发展，N对1账户支付的做法变得相当容易，是可以实现的。

这跟当时东莞打工仔、打工妹离开所带走的资金不一样，因为当时只允许带走养老缴费个人账户部分，而大头还是公司上交的统筹部分。其实两部分都应该通过历史还原的计算方法放入个人账户，但可以不搞携带性。携带性操作上问题很多，很容易出现信息不对称而使职工个人吃亏的问题。

此外，将来预筹积累养老金究竟是一家经营，负责保值增值；还是若干家经营，使其保值增值和透明度有一定的竞争压力，也是需要考虑的问题。如果是几家保值增值，那么这些机构之间就存在竞争和改进关系，有的机构会搞得好，有的机构会搞得差。如果仅有一家经营，搞得很差或者出现腐败等问题，基本上不会暴露也没有人能检验。比如，假如出现回报率低的问题，他说这已经做得很好了，你拿他也没有办法。如果存在着几家机构经营，则需要解决未来对具体个人退休金的多头支付问题，也可采用未来N对1支付的做法，来解决劳动力流动所带来的问题。

实现养老金的高透明度

为了使养老金体系更加有效，特别是缴费的激励机制更加有效，需要实现全面的透明化。每个人都能够清清楚楚且方便地通过网络查询养老金个人账户。如果在几个地方工作过，也可以清楚地查到在几个地方养老金账户的余额，以及经营回报情况。同时也可以给参保职工选择权，选择委托哪家机构负责养老金资金经营，而且回报随时能够看得见。大家都知道，随着科技的发展，这种回报甚至可以看到小数点后几位数的变化，即可以看到增值的情况。不像以前，查询这些信息成本会比较高。但实话说，养老金是长期的，并不需要非常及时地看到投资回报情况。

认真设计统筹账户在养老金三支柱中所占的比重

在统筹部分要认真地设计一下，在中国当前情况下，统筹账户在三支柱中应占的比例以及覆盖面。统筹占比需要进行比较综合的考虑，要和第二支柱、第三支柱统一考虑。而且，统筹部分也涉及中央和地方财政之间的关系。在统筹方式上，目前有对农村的低保和对城镇设计的统筹退休金。其实，国际上有多种实现统筹的政策工具，包括对支持个人账户的保收益底线的有关政策等。

应给予第二、第三支柱足够的税收激励政策

在第二和第三支柱的计划中，总的感觉，我国在税收方面给予的激励机制不够。中国养老涉及大量的老年人口。这个体制搞好了，对国家长治久安、对人民的福祉都是非常重要的。财税政策既然要支持建立一个合理的体制，就应该下本钱给予足够的激励机制，可以参考国际上的各种经验，出台合理的税收安排。税收激励应针对不同支柱（甚至支柱内的分项）而作出不同的设计论证。

建立合理的预筹养老金经营体制

要建立合理的养老金经营体制，与资本市场发展进行很好的配合。尽管说资本市场存在波动，特别是新兴市场，泡沫破灭的时候会给大家带来很大的疑问，预筹积累的养老金在资本市场投资到底合不合算？但从更长的历史阶段来看，保值增值很大的可能性还是要依靠资本市场。一方面，养老金投资对资本市场发展有很大好处；另一方面，养老金投资有几十年的跨度，从长期看，这个回报对养老金体系可持续性是很重要的。如果没有这个回报，养老金缴费率需要明显提高。根据不同的假设情景，投资回报对养老金体系的支撑作用是可以算出来的，但也存在风险，需要设计风险共担机制。因此，用好资本市场，中间有一些制度安排做好了，对养老金改革是一件非常重要的事，对整个国家保持繁荣、保持强盛也是一件很重大的事。另外，资本市场提供了一些工具，这些工具有助于在还原计算“名义个人账户”的基础上，利用资本市场工具用现在的国有资本对个人账户进行填充和回补。