张晓慧：国际经验表明税收优惠是发展第三支柱的核心动力

2020-10-21 12:55:57来源：中国金融杂志

作者｜张晓慧「清华大学五道口金融学院院长、中国人民银行原行长助理」

文章｜《中国金融》2020年第19-20期

我国正在逐步进入老龄化社会。经济和人口状况的深刻变化，使中国进入了未富先老、渐富快老的新阶段。从国际比较看，中国老年人口数量最多，老龄化速度最快，因此应对老龄化的任务特别繁重，老龄化的挑战也格外严峻。当然，人口压力也可成为经济转型的契机。老龄社会隐含着巨大的经济需求，在养老护理、家庭服务、医疗保障、健身休养、文化娱乐等方面都比较突出。如何将老龄社会的潜在需求转化为经济增长的强劲动力，不仅需要收入水平的提高和分配结构的改善，还需要有公平合理、激励相容、保障充足、经济可持续的养老保障制度安排。持续改革并不断完善现代养老金制度，构建起一套具有中国特色的金融机制安排，不仅能够使国民获得可靠的养老保障，而且可以通过培育养老金融产业来促进资本市场发展，畅通金融市场的长周期资金循环，促进经济增长需要的长期资本的形成，从而保证供给侧结构性改革的顺利实施，助力新发展格局下国内大循环的畅通。

我国现行养老金体系尤其是第三支柱的发展仍有诸多不足

从政府兜底的单一支柱转到政府、企业和个人三方责任共担的多支柱养老金体系，是全球应对人口老龄化挑战的基本经验，中国也在不断朝着这个方向前进。1993年11月党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的社保改革框架，就已强调要建立多层次的社会保障体系，这实际也是我国“三支柱”养老体系最早的顶层设计。这个框架体系不仅强调政府、企业、个人责任共担，以更有效地应对老龄化，缓解公共养老金资金缺口压力，而且对不同支柱的功能定位加以区别，以期实现再分配性与激励性的兼容。同时还前瞻性地提出要重视投资增值，以实现个人养老责任和资本市场发展的良好互动。

当前我国的养老金体系结构中，作为第一支柱的公共养老金所占比重仍然过高，而市场化的第二和第三支柱的职业年金、个人养老金的发展还很不充分。首先，市场在养老金体系中的作用发挥不足。市场手段的利用缺乏规划和战略思考，私人养老金市场发展滞后，在覆盖人群、基金规模、支付水平方面所占份额很小。当前公共养老金替代率，即劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率，不到50%，加上第二和第三支柱因发展滞后（如企业年金的参保人数只有2548万人）替代率也极低，因而养老金总替代率低于50%。其次，养老金资产积累不足以应对人口老龄化风险。2019年我国60岁及以上人口达2.54亿人，占总人口的比重为18.1%，领取养老金人数超过2亿。据毕马威测算，2019年中国养老金总资产约15万亿元，占GDP比重约15%，人均养老资产1万元左右。而美国早在2017年养老金总资产就已超过30万亿美元，占GDP比重约160%，人均养老资产约10万美元，差不多是中国2019年水平的70倍。预计2050年我国60岁及以上人口将达4.34亿，超过全部发达国家老龄人口总数，届时养老金资产更加不堪重负。第三是公共养老金财务状况和可持续性堪忧。目前我国公共养老金基本覆盖了所有法定参保人员，2019年基本养老保险参保人数达到9.68亿，在2019年美世墨尔本养老金可持续指数评比中，中国得48.7分，列第30位。尽管如此，实行“社会统筹与个人账户相结合”的中国公共养老金的运行结果并不十分理想。混账管理，现收现付制，个人账户空账问题长期存在；精算缺口巨大，据世界经济论坛测算，2015年中国隐性养老金缺口约为11万亿美元，预计2050年缺口可达119万亿美元，年均增速约7%；管理低效，缴费率与拒缴率均居高不下，存在严重的逃、漏缴费现象；统筹层次依然不高，财政补贴与投资低效并存。

近年来，大力发展第三支柱个人养老金已成为我国社会各界的普遍共识。在各方积极推动下，2018年4月，财政部、税务总局、人社部、银保监会、证监会联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，福建省、上海市和江苏苏州工业园区被纳入“EET税收优惠模式”试点范围，其政策要点是，扣除限额按照不超过应税收入的6%和1000元/月或12000元/年孰低的办法确定。但调研数据显示，截至2019年5月末，福建全省只有大约1.2万人购买了税延型养老保险，保费合计约2274万元。很显然，老百姓(行情603883,诊股)参与的积极性并不高。究其原因，主要集中在财政给予的税收优惠激励不足、涉税流程繁琐，加上没有规模经济，机构投资者发展也不足，养老体制改革与资本市场的良性互动没有很好的发展。按照党的十九大提出的“要全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次养老保障体系，构建政府、用人单位和个人三方责任分担体系”的要求来衡量，中国养老金体系还有漫长的道路要走。

从DB转向DC是推动养老金第三支柱发展的必然选择

鉴于当前对养老金第一支柱如何改革争议仍然不少，推动起来也比较困难，当务之急是优先发展第三支柱。相比于政府直接补贴第一支柱的资金缺口，利用政策杠杆去撬动第二、第三支柱发展的政策成本相对较小。而且当第二和第三支柱发展起来后，政府无疑可以拥有更多的资源用于第一支柱，并向低收入群体倾斜。因此，随着我国老龄化的日益加剧，从目前强制性的、由政府管理、旨在实现收入再分配的现收现付制的DB型（Defined Benefit）养老计划，转向发展采用个人账户形式并由市场机构进行投资管理、旨在储蓄的基金积累制的DC型（Defined Contribution）养老计划就成为进一步推动养老金第三支柱发展过程中的必然选择。

发展基金积累制的DC型养老计划可以取得“一石三鸟”的政策效果。一是强调了个人的养老责任，实现了个人养老责任和收益的良好互动。二是将家庭部门的短期储蓄变成“长钱”，用于发展直接融资市场，有效支持“去杠杆”。据估算，2020年我国GDP将达到100万亿元，家庭金融资产将达到200万亿元。按照家庭资产负债表的结构，30%的家庭资产将用于养老，资金规模大概60万亿元，其中第三支柱个人账户留存的资金约为40万亿元。如果将其交给专业机构进行运营，并将20%的资金配置在股权融资市场上，大概有8万亿元可用资金。若能科学、综合、审慎地将这些资金配置在股权融资中，就可以形成“长钱”，实现养老基金长钱和企业股权融资的期限匹配，成为企业部门去杠杆的重要驱动力。三是发展机构投资者，增强金融市场的稳定性。长期以来，我国的资本市场散户多、波动性大、炒作风气浓，削弱了资本市场的吸引力和服务实体经济的能力。机构投资者不仅有信息优势、规模优势，还有较为专业和科学化的投资决策模式，其行为更接近于有效市场假说中的“理性经济人”。机构投资者市场地位的提高无疑将有利于促进金融市场健康稳定的发展。

国际经验表明税收优惠是发展第三支柱的核心动力

第二次世界大战之后，西方发达国家普遍建立了高福利的社会养老保险制度，并且在很长一段时间内运行良好，促进了社会进步。但近年来，随着世界经济增速放缓，人口老龄化加剧，各国养老金体系的财务压力与日俱增。为了应对人口老龄化挑战，提高养老金体系可持续性，各国积极推进养老金制度改革，努力建立分担合理、可持续、市场化的养老保障体系。总结在养老金制度改革方面先行一步的美国、英国、德国、意大利、日本、中国香港、智利以及澳大利亚等国家和地区的做法，我们发现以下经验尤其重要和值得借鉴。一是合理界定政府与市场在养老金体系中的边界；二是普遍建立起多支柱的养老金体系；三是私营养老金呈现快速发展态势；四是政策支持是第三支柱发展的重要引擎；五是商业保险可在第三支柱中发挥重要作用；六是专业化监管是发展第三支柱的重要保障。我国需要在广泛学习借鉴其他国家经验的基础上，充分认知我们自身的文化和国情，在适应中国养老金融独特性的基础上，构建起一套具有中国特色的金融机制安排。

用税收政策来建立或撬动发展养老金第三支柱是国际通行做法，养老金第三支柱主要依靠政府提供税收激励支持。按照是否享有税收优惠政策，养老金第三支柱又可划分为税优和非税优两部分，在税优第三支柱下通常又有延税型和免税型两种政策。2006年以来，中国保险监管部门一直致力于推动出台税收政策，支持以商业养老保险为主题的第三支柱发展。2010年之前就曾尝试在天津、上海等城市开展个人税延型养老保险试点，但因故未能进行。2017年国办发布意见，明确将在2017年底前启动个人税收递延型商业养老保险试点。2018年财政部等五部委联合发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，宣布自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和江苏苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。试点期限暂定为1年。

税收优惠的第一个关键点是征税节点，主要有延迟纳税（EET）和只对缴费征税（TEE）两种模式，三个字母分别对应缴费阶段、投资阶段、领取阶段的税收政策。E，即 Exempted，表示免税；T，即Taxed，表示征税。美国根据不同类型的“个人退休账户”（Individual Retirement Account，IRA）采取了不同的税收激励措施，“传统账户”采取EET模式，“罗斯账户”采取TEE模式；以传统账户为主。英国则根据个人养老金计划是否在英国税务局（HMRC）登记注册分为EET和TEE模式，EET较为普遍。在EET模式下，50岁以下缴费最高比例是个人收入的17.5%；在TEE模式下，享受税收优惠的缴费上限为每年15240英镑。

IRA是根据1974年美国国会通过的《雇员退休收入保障法案》（ERISA）推出的。经过几十年的发展，IRA目前存在多种不同类型，其中覆盖面最广的是传统IRA（Traditional IRA）和罗斯IRA（Roth IRA）。传统IRA是个人退休收入的重要来源，主要采取税收递延方式，个人可以将税前一定额度的收入注入账户，账户内的资金及所带来的投资收益都可以延期纳税。只有当个人达到法律规定条件时，才可从账户领取资金并按当时税率缴纳个人所得税。罗斯IRA根据1998年1月1日实行的《纳税人缓税法案》（Taxpayer Relief Act）建立，采取个人税后收入缴费。在美国，银行储蓄利息、股票和债券的投资收益等通常需要缴纳个人所得税，但是罗斯IRA的账户资金及所产生的投资收益（包括投资分红、利息等）都是免税的。

税收优惠的第二个关键点是优惠额度和适用税率。国际上普遍采用限额制，便于参与人理解，实践中也易于操作。英国个人储蓄账户（Individual Saving Account，ISA）经过30年的发展，从最初的两类账户演变为以现金账户、股票及证券账户、生命周期账户、金融创新账户和子女账户为基础的完整个人储蓄体系。同时，英国政府给予不同账户不同的税优额度和国家补贴，旨在激发个人参与积极性的同时帮助个人合理规划账户间的供款分配。

税收优惠的第三个关键点是提前领取、紧急借款等人性化安排。第三支柱个人养老金相关税收优惠不是简单的“发红包”，而是一套精密的机制设计，以引导参与人坚持缴费、长期投资、终身领取。不过，大多数国家在制度设计中，通常都准许参与人在首次购买住房、大病医疗等情况下从个人养老账户提取资金或紧急借款，此举有利于提升个人参与养老金计划的积极性。

例如，澳大利亚的第三支柱个人自愿储蓄（Voluntary Retirement Saving）最初曾采用TTT税收模式，但因缺乏税收激励且在税务安排上过于复杂，参与率很低。近年来通过不断简化税收安排，在缴费、投资、领取三环节均有税收优惠，有力地促进了第三支柱的发展。在缴费环节，雇主为75岁以下雇员提供的养老金部分、个体户自愿储蓄的养老金部分全部抵税，年收入在2.7万澳元以下的享受10%的税收返还，且收入越高，返还越小；在投资环节，对符合规定的养老金投资收入给予15%的优惠税率；在领取环节，税率因领取方式及缴费时间而有所区别，60岁以上的公众从养老基金中提取年金或者一次性提取全部养老金都全部免税。

纵观国际经验，税收政策在养老金第三支柱的发展中发挥了重要作用，美国、英国、澳大利亚等国在养老金方面的税收政策改革都助推了第三支柱的不断健全和发展。其中美国还允许职业养老金计划与合格的IRA计划互相结转（rollover），使得雇员在转换工作或退休时可将原单位个人名下的职业养老金资产转移到新单位的养老金计划或个人账户上，而不用支付额外的税收，更有利于资产保值增值。这种职业养老金（第二支柱）和个人养老金（第三支柱）有效联动的做法，可以更好地推动第三支柱的发展。

着力推动中国养老金第三支柱的发展

第三支柱是养老金体系中最灵活和最具效率的部分。通过税收激励鼓励个人开展养老金的储蓄和投资，发挥财富管理功能实现养老金资产的积累壮大，不仅是应对人口老龄化、缓解政府财政压力的现实选择，也是优化金融结构尤其是优化资本市场结构、纠正间接融资和直接融资的失衡、促进长期资本形成的必要举措。此外，第三支柱的发展也有利于促进金融市场机构投资者的成长，这一点对于当前处在新发展格局下的中国意义尤为重大。因此，有必要尽快完善相关配套政策，促进养老第三支柱健康发展。

第一，税收递延优惠是养老金第三支柱发展的根本动力。结合国际发展经验和我国的现实情况，我国推动第三支柱个人养老金制度发展的重点是加强税收优惠政策设计，其基本原则是领取阶段的税收负担应当低于缴费和投资阶段的税收优惠之和。同时应考虑将第二、第三支柱的税收优惠打通，在领取阶段参考收入所得税机制以鼓励分期领取。通过这种方式，既可实现对所有参加者的税收激励，有利于提高参与率，又能体现第三支柱对工资较低者的税收优惠倾斜，具有一定的收入再分配效应，有助于促进养老公平。

第二，账户制是养老金第三支柱的基础建制理念。一方面，第三支柱个人养老金账户应具有唯一性，可以考虑以居民身份证为登记识别信息，每名参加者只能开设一个个人养老金账户，以此保证账户的唯一性，便于通过一个账户核算税收优惠情况；另一方面，账户设立应该具有高度的便利性和灵活性，银行、证券公司等都可以成为账户设立载体；此外，还应设立账户底层信息平台。账户制的核心之一是实现交易积累和税收征收，按照这个标准，金融市场托管基础设施作为第三支柱的数据记录和交互的底层平台较为合适。第三支柱个人养老金制度设计的核心是账户制，应该围绕账户设立、运作和领取三阶段建立完善的制度架构。在账户设立阶段，参加者应向符合条件的账户管理机构，即商业银行或证券公司，提交申请开户信息。账户管理机构通过中证登与税务系统实现信息交互，由税务部门核准缴费额度。该账户应以居民身份证号码实名建立，每个参加者仅限设立一个账户。通过该账户，参加者可以查询其缴费信息、产品运作信息等。在账户运作阶段，首先由证券、保险和银行监管部门分别负责各自行业产品的准入审核，建立统一的养老金融产品池，且将产品池与个人养老金账户对接，参加者可根据自身风险偏好与需求在该产品池内选择相应产品进行投资。同时，该账户内所有缴费、交易和投资收益等信息，应由账户开设机构适时传输到金融市场托管基础设施进行备份。此外，还应建立金融市场基础设施与国家税务信息系统对接，以方便税务部门掌握该账户内的缴费、投资和收益情况，为税收优惠和递延征收提供依据。在账户领取阶段，可基于金融市场基础设施建立个人税延养老金账户与税务部门系统的数据共享接口，在参加者领取养老金时，由税务部门根据相关信息进行递延税收的代扣代缴，参加者则通过账户开设银行或者证券公司办理账户资金的领取。

第三，投资渠道多元化是发展养老金第三支柱的必由之路。一方面，要建立产品准入制度，可由第三支柱涉及的相关部门建立合格产品准入制度，凡拟进入第三支柱养老金账户选择范围的产品，都应该经过评估方评估后方可纳入，参加者在该产品范围内自由选择；另一方面，应将银行、基金、保险等多类养老金融产品纳入选择范围，为不同风险偏好的人群提供差异化的养老金融产品选择，从而促进个人效用最大化；此外，还应建立默认投资工具机制，如目标日期基金（TDF）、目标风险基金（TRF）、专业管理账户、类似平衡基金的投资组合等。

第四，完善监管机制是发展养老金第三支柱的重要保障。针对养老金投资运营，金融监管体系要分工合作。在第三支柱个人养老计划中，由于参加群体分散化，投资标的多样化，对养老保险基金投资监管的要求自然进一步提升。从世界范围看，养老保险基金监管总体经历着由“机构监管”向“功能监管”的转变。为保持金融监管的一致性，韩国、澳大利亚、日本等由金融监管机构统一监管（韩国是金融监督管理局负责，日本是金融厅负责，澳大利亚是审慎监管局负责）。在我国银行、证券、保险分业监管的体制下，应当按照“同类业务适用同等监管”的原则，针对机构准入尽快建立统一的规则。养老金投资运营机构参与资本市场的“行为监管”应由证监会负责，以维护养老金投资运营的安全性，保护金融消费者权利。■

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