连平:“十四五”改革的重要任务：土地制度市场化改革

在现行的土地制度下，土地“二元”特征显著、集体所有用地入市不平等、土地资源配置不合理以及增值收益分配不公等问题继续存在。十九届五中全会提出，在“十四五”时期经济社会发展主要目标之一便是产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，土地要素改革势必成为经济体制改革重要任务。土地改革的目标是建立两种所有制土地平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，这有助于土地资源更为合理的分配使用、有助于缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距、推动新型城镇化建设向高质量发展、实现经济转型及可持续发展、促成以国内循环为主体、国内国际双循环的新发展格局。这与十九届五中全会对“十四五”时期经济发展所提出的目标、以及到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标的任务相符合。

一、中国经济运行与土地制度关系密切

中国经济进入到新世纪之后，国内独特的土地制度保障了经济高速发展，并且推动中国经济向工业化、城镇化、信息化发展的道路上前行。然而，诸多长期积累下来的问题需要通过更深入的改革予以化解，土地市场的不平衡、不可持续的问题也尤应引起重视。

1、土地成为维系传统经济发展模式的重要工具

一个时期以来，我国经济增速与土地供给同向而行。2001-2019年间，全国实际GDP年均增长8.9%，全国国有建设用地供应量从2001年的16.37万公顷增长至2019年的62.4万公顷，年均增长8.9%，GDP增速与土地供应高度相关。自2012年《土地管理法》第四次修订以来，2013年起土地供应速度大幅放缓，年均下降0.9%，而实际GDP年均增速破“7”为6.9%，处于相对较低水平。作为基本的资源要素，土地供给长期以来在经济增长中发挥了重要的作用。

制造业门类齐全、发展水平居全球首位，得益于工业部门和外商投资长期占地成本低廉。2008年-2019年期间，全国100大中城市年均土地溢价率为19.7%；其中，工业用地年均溢价率仅为1.8%，远远低于商业和居住用地溢价率。传统经济中地方政府为了发展当地经济，扩大招商引资，往往以相对低廉的价格出让土地促进工业部门快速发展。1998年-2006年期间，外商直接投资FDI中，工业部门投向占比超过70%，此后则逐年递减。

传统城镇化建设依托于土地扩张和土地货币化。2000年-2018年，全国城市新增建设用地增长了1.5倍，达到5.6万平方公里。在过去的十年时间里，国有土地出让支出从2010年的2.66万亿增至2019年的7.44万亿，占政府性基金支出比例的80%左右。2015年84个重点城市的土地抵押贷款总额为11.33万亿，是2012年的1.9倍，成为城镇化建设重要的资金来源。

2、土地产权二元分离，城乡居民收入差距扩大

我国土地产权制度实行社会主义公有制和国有土地有偿使用制并存，土地使用权可以依法转让。土地转让包括有偿出让和无偿划拨两大类，其中，有偿出让包括招标、拍卖、挂牌和协议。1999年-2017年间“招拍挂”土地出让、协议、划拨土地比例为54：7：39。土地出让和无偿划拨比例过高，意味着农民土地权益受到侵蚀。同时，农村居民的住房（包括宅基地）不能予以抵押，小产权房无法进入住房市场，抑制了农村房产资本化的进程，扩大了城乡居民财产收入的差别，显然不能满足城乡协调发展的要求。

3、征地补偿性支出不断提升，城镇建设成本抬高

近15年来，国内城镇化建设逐渐提速，土地价值大幅度上升。部分缺乏新增用地指标的城市在征地模式中，还将视角逐步从新增用地向存量用地转变，征地拆迁成本水涨船高。2010年-2019年间，征地补偿费用支出占全国政府性基金支出的比例平均为82%，支出规模从2010年的2.83万亿增至2019年的7.58万亿，十年间增加了1.7倍。

十年间，地价也相应增长了1.8倍。随着土地价格的抬升，地价占房价的比例也从2010年的40%左右升至2019年末60%，城市房价的高企，背后的主要推手便是地价水平的不断提高。

4、土地审批倾向于工业用地，土地资源利用较为粗放

过往城镇化建设采取的策略是外延扩张。2005-2018年，全国城市建设用地面积从2005年的3.27万平方公里增加到2018年的5.61万平方公里，年均增长4.4%。相应地，全国城镇人口从5.62亿增加到8.48亿，年均增长3.1%，土地扩张的速度高于人口城镇化的速度，土地利用相对粗放。2005年-2017年期间，工业用地指标大体是住宅用地指标的2倍。然而，工业项目用地容积率通常较低，根据最新国家级开发区土地集约情况的通报（2019），工业主导型开发区工业用地率为58.6%。其中，西部地区工业用地率最低仅为38.1%，东北地区开放强度最低。土地资源利用较为粗放是长期以来经济增长模式粗放的主要表现之一。

二、当前土地制度存在一系列不可忽视的问题

1、土地所有制处于“二元”分离状态，农村土地流转基本停滞

在现行土地公有制下，农村土地中村社成员只对所承包的土地拥有农地的使用权、收益权和转让权，征地用地部门在获得土地使用权后，拥有规划主导权并控制土地的经营、收益和转让等权力。

由此带来的问题便是土地集体所有主体不明确。与城市土地主体、权属关系明确不同，农村土地权力界定不清，土地产权基础保障能力存在不足，从土地、房屋到自然资源的登记和确权管理比较模糊，这对下一步推进新型城镇化中农业人口转城镇人口户籍的工作提出了挑战。如果没有办法将农村土地资源确权到农民个体，农村居民将缺乏转为城镇居民的动力。

2、不同主体进入不平等，一级市场供应垄断

在二元土地制度下，土地市场处于城乡分割状态。自2013年以来，以租赁及其他方式的协议转让土地的方式基本消失，这意味着农村集体用地转售过程中基本没有农民的身影，“招拍挂”土地出让的比例也大幅度下降，以土地无偿划拨为主，近五年“招拍挂”与划拨土地比例约42:58。由此导致农村及城郊土地处于非市场化交易的状态，不同类型的土地包括承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地，按照不同准入门槛才能进入土地市场，造成农村集体建设用地难以直接进入市场，造成土地资源无法达到最优配置。

3、土地增值收益分配不均衡

原集体所有者因土地用途变更所带来的补偿过低。土地增值收益的原则是农民获得农业用途的数倍补偿，而土地用途转换时增值收益、未来土地增值收益均与农民无关，其收益大部分归地方政府所有，另一部分则为未来土地经营者所有。最终造成对农民征地的补偿不规范、不透明，农民土地出让意愿就很低。根据原有《土地管理法》规定，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”，若按照每亩地每年在农业用途范围内的收益1000元计算，最高上限即为3万元，以当下全国经济发展现状来看，这部分补偿金显得非常少。

4、人地错配推高城市地价和房价

过往城镇化倾向于发展中小城市、控制大城市尤其是特大城市规模的方针主导。人随产业走，大部分劳动人口都向大城市流动，但地却没有随人和产业走，造成了较为突出的人地错配问题。将2004年-2018年间城市建设用地面积和常住城镇人口作为参考指标并进行指数化处理，以2004年定基为100，到2018年全国地与人的比值（城市建设用地面积指数/常住城镇人口指数）为1.19，仅上海（0.75）和北京（0.81）低于1和全国水平，即上海和北京显著“缺地”。其余各省均高于全国水平，该指标超过2的涵盖了9个省份，尤以云南（2.60）、重庆（2.60）、贵州（2.47）排在前列，部分省份则处于人口流出的状态，但土地供给还是有所增加。人地错配问题的长期存在，扭曲了一线城市和部分二线城市房地产市场的供求关系，导致其房价持续上涨，长期处于高位。

三、改革土地制度为国内大循环提供动力和保障

“十四五”期间，我国经济将逐步从粗放式向集约化的方式转变，土地要素改革对经济发展将起到重要的引领作用。根据十九届五中全会公报和年初发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》内容，以土地制度改革为突破口，推进土地要素市场化配置，逐步消除城乡土地二元体制，促进生产要素在城乡的优化配置与流动，为促进国内大循环提供动力和保障。总体上需要实现四个目标：建立健全城乡统一的建设用地市场，增加农民享有更多农村土地资源的权利；深化产业用地市场化配置改革，加大土地市场化配置，遏制地价的过快上涨；鼓励盘活存量建设用地，提升土地利用率，适当增加住宅用地占比，削减工业用地比例；完善土地管理体制，实施年度建设用地总量调控制度，增强土地管理灵活性，推动土地计划指标更加合理化。具体的改革应从四个方面展开。

1、完善农村土地集体所有制产权制度，为土地流转打好基础

集体建设用地与承包地一样，是农民群众最主要的财产。我国建立社会主义市场经济的过程，就是生产要素及各类财产权利通过市场交易，参与社会生产与产品分配的过程。未来应落实土地承包关系长久不变制度，法律上明确农户长久承包土地制度。通过完善相关政策及法律条款，建立土地承包权与土地经营权可分离的制度。通过完善土地流转制度和办法，遵循自愿、依法、有偿原则，地租归属原享有土地承包权农户所有，土地流转需与原承包者签订法定有效合同。

自十七届三中全会明确提出要逐步建立城乡统一的土地市场以来，许多地方改革试点不断推进，诸如成都瓦窑村、北京“城中村”改造、以及广东“三旧”改造等都在尝试运行集体建设用地进入市场，为改革现行土地制度提供了不错的经验。以瓦窑村为例，其具体做法：一是固化并确权集体经济组织成员。以2008年确权确认时信息为准，以户为单位享有农村土地承包经营权，以社为单位，确认集体经济组织特殊成员，享有集体资产收益的分配。二是落实农村土地承包经营权长久不变。以各社确定的土地承包经营权长久不变的起始时间为准，不再进行土地承包经营权调整。农户享有土地承包经营权的抵押、流转等方面的权利。三是明确土地收益分配方式。以社为单位股权量化到每个村民，需占用社员承包土地时，由受益户按同期国家征用补（赔）偿标准出资进行补（赔）偿，计算人均承包地面积，对土地承包经营权和收益权做明确处理，国家征占用或该土地流转时产生的收益，归已确权的承包经营权人所有。

2、优化土地利用结构，盘活存量用地，提高土地利用率

未来都市圈同城化发展将成为重要趋势。都市圈的形成是中心城市与周围地区资源要素双向流动的结果，对特大城市和大城市而言，未来最根本的经济基础是商业服务和金融部门。都市圈同城化建设理念的核心是集约化，是建立在要素自由充分流动和资源配置更加合理、市场竞争更加充分、成本相对更为低廉等基础上，因此土地作为重要的要素，在都市圈同城化发展中不可避免地需要改变原有的城乡“二元”结构。以上海、北京为代表的一线城市，目前都面临土地建设用地指标不足的问题，因此必须改变当前土地配置结构。

新一轮土地市场改革过程中，土地规划需要摒弃外延扩张和粗放利用的老路，向以结构性调整促进地区经济可持续发展的道路转型。具体措施建议如下：

一是降低城镇建设用地审批中工业用地比重，增加住宅、商服用地比重，优化城市用地结构，促进产业转型，制定工业用地转商业、住宅用地权属处理及其未来增值收益分配的办法。

二是重视现有城市存量土地的再开发及利用。根据国内外城市发展的历史经验表明，相较于对新增农地转城市用地的开发而言，对存量土地开发的成本要更低廉。上世纪90年代，国内一些城市的老旧厂房再开发得到鼓励，允许国有企业重新开发土地和出售土地使用权，这提供了财政激励来推动土地更快地流转和使用。

三是将城郊地区集体用地纳入城市规划，促进城乡融合。随着户籍制度和土地制度改革的推进，土地确权及其交易属性需要得到释放。建议允许城市规划将城乡结合部地区的集体用地中的经营性项目，不必纳入征收为国有用地直接确权后开发利用。一方面使广大城乡接合部的农村、农民能够凭借土地财产成为市场主体，对工商业资本的吸引力也会上升，为农村的发展注入新的活力，从而有助于减少城乡收入差距、促进城乡融合发展加快步伐。另一方面，也可以缓解部分城市缺少国有建设用地指标的问题。

四是制定针对农民转城镇人口群体和鼓励农村宅基地进入流通市场的机制。优化城乡建设用地结构，可以尝试从城乡结合部开始，将已在城市落地的农民的集体建设用地指标进行置换，允许将宅基地所对应的面积的使用权带入城市，允许城市把郊区的农地变成工业和住宅用地，改善城乡两头占地的问题。

参考过往宅基地试验田经验，可将宅基地从农村集体所用用地中单独纳入土地市场，在不减少耕地面积、影响承包地经营的前提下，将宅基地与城镇集体居住房产置换，超过置换房面积的部分可以货币补偿安置，也可以通过其他补贴的方式进行补偿，并将原有土地中的耕地划归所属农村集体组织供日后土地集约复耕所用。

3、加快推进征地制度改革，建立更公平的土地收益分配制度

未来应改征地补偿由按原用途倍数补偿改为公平补偿。对城市内被征地农民房屋采取市场价补偿，对城市郊区外农民房屋按当地区段综合市场价补偿，对被征地农村居民则将其纳入城镇社保体系。探索多种模式下的土地收益补偿，包括涉及住房、就业、医保、子女教育等问题，以求保障农民的长远生计。

将土地增值收益分配问题放在土地改革的重要位置。应根据土地增值收益产生的原理制定合理的分配原则，改变当前土地增值收益归地方政府的状况，需从保障原土地所有者及其社会权益出发，建立土地增值收益新的分配机制。从国内各地探索的经验来看，建议将集体土地出让收入中的一部分留于发展村集体经济，部分分配给农民。鼓励农民将土地收益以股份方式，投入发展股份制集体经济。

4、建立健全“人地钱”挂钩政策，稳定城市地价和房价

地区间人地错配是部分城市房价高企的首要原因。土地制度改革应推动城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责，通过新型城镇化建设扭转过往供需错配的问题。从空间分布来看，据测算下个十年人口流入一、二线城市群的数量是三、四线城市群的3倍左右，住房需求将向主要城市群集中。考虑到目前存量土地市场的状况是，除了上海、北京等少数一线城市缺乏土地建设指标外，其余大部分地区土地供应指标处于过剩状态，建议下一步针对大城市可以开展建设用地指标跨省交易试点，一方面缓解大城市土地供给不足的问题，为地价快速上涨减压；另一方面也可以改善偏远地区土地利用率不足问题。

城市建设用地改革需要提高工业企业供地成本，降低住宅及商服用地价格。在新型城镇化发展下，仍有大量农村人口转为城镇居民，需要大量的保障性土地及住房供给，因此最直接有效的方式便是降低住宅用地价格，有效支持发展新城区建设中的保障性住房。与此同时提升工业企业用地成本。无论从城市经济功能定位还是工业企业竞争力提升的角度出发，超低价的工业用地都已经不符合当下时代的需要了。由于经济发展以逐步建立内循环为主，外商投资中的工业部门投资占比正逐渐递减，无需再对外商投资给予过度的政策优惠。应当鼓励公平竞争原则，适当抬高工业用地成本是符合当前经济发展需要的。未来城镇化建设将逐步告别低价补偿征地的低成本时代，新增建设用地土地有偿使用费支出占比将从当前1.5%-3%的水平有所提高。

逐步消除农村剩余劳动力进城阻碍，改进农村转城镇移民的生活条件，防止未来逆城市化继续存在。尽管当前户籍制度和土地制度政策逐步松动，但仍有部分地区的人口迁移行为受到户籍制度和土地制度的制约，例如北京、上海等特大城市。过往农村转城镇劳动力存在“往返旅行”的现象。从长远角度出发，需要认识到移民应当具备永久性，需要认识到家庭的需求，不仅仅是单个移民需要安顿下来，移民不只是雇员而更是城市定居者。由此，需要实现农村转城镇累计权益的兑现，即匹配农村转城镇常住人口的城镇户籍权益、以及土地交易及未来增值权益，允许其出售农地（或者农地使用权）和在当地农村企业的股份，提高移民者在其所在工作的城市的投资能力。此举将有助于缩小城乡居民收入差距。