金融监管：系统重要性金融机构（SIFIs）站在风口

【编者按】11月2日，中国人民银行、银保监会、证监会、国家外汇管理局对蚂蚁集团实际控制人及董事长、总经理进行了监管约谈。11月3日晚上交所、港交所公告称，暂缓蚂蚁科技集团股份有限公司上市。此前的马云演讲触及金融科技监管等话题再度引发热议。大约5年前，资深国际传播、国际金融专家，瞭望周刊社副总编辑刘明，曾在专著《国际金融危机与可持续发展》一书中谈到，"如果有一天，阿里巴巴一类从事互联网金融的某个企业被宣布列为具有系统重要性的非银行金融机构，或许这并不至于让人们感到吃惊"。他呼吁，对金融机构或者其他"准"金融机构风险防范机制和金融监管体制的建设应尽快提上议事日程，并视之为新时代金融产业健康发展的关键。现刊发刘明副总编辑有关论述以飨读者。

金融监管：系统重要性金融机构（SIFIs）站在风口

文/瞭望周刊社副总编辑 刘明

过去数十年里，由于金融创新、市场化改革、金融开放政策的实施以及现代信息、通讯和风险管理技术的进步，各国金融市场进一步整合，金融领域的国际化也明显提速。一些国家，特别是欧美主要发达国家之间，金融整合的发展速度甚至超过了其贸易和国内生产总值的增长速度。相应地，系统重要性金融机构与系统性风险问题日益受到关注，甚至已然成为国际金融理论与实践中一个全球性的课题。

一、系统性收益VS系统性风险

金融领域的整合与国际化具有两面性的后果：一个经济体在金融领域的整合与国际化程度越高，它通过其在国内、国际金融领域强大的影响力、辐射力所获取的系统性收益就可能越大；相应地，它对国内、国际金融业务的依赖性也越强，在金融领域所面对的系统性风险（Systemic Risk，SR）也越高，一旦遭遇金融危机，其所受冲击和影响的时间也越长、程度也越深。

金融领域日益出现国别、地区和国际性整合的趋势，当然是因为这样的整合适应时代的发展以及本国经济、全球经济发展的需求，实现了规模经济和范围经济效益，完成了不同市场间，包括国际间的资本流动与分配、金融资产的分散配置与金融风险的分散承担、技术和知识的传播与扩散等具有系统重要性的功能，提供了具有系统重要性的基础服务；同时使得金融产业竞争性更强，效率更高，交易成本更低，资产更具流动性，产品更具综合性，业务网络更流畅，信息更充分，抗风险能力更强，规则更为透明、一致和稳定，套利机会与套利活动减少。其结果是，金融之于经济的影响力已经再次实现了历史性跨越。从全球范围看，资本市场价值与国内生产总值的比率以及金融部门在经济总产出和总增加值中所占份额均持续上升。

特别地，大规模的国际金融活动使得有关大型金融机构及所在经济体获取了与其所在国家、所在地区经济规模相比远为超高比例的系统性收益。若干大型金融机构的资产总量甚至远远超过其所在地区、所在国家的总体经济规模。例如，2008年国际金融危机爆发前大约十年间，冰岛金融体系迅速增长至该国经济规模的大约10倍。2008年成为欧元区成员的地中海岛国塞浦路斯，人口不足百万、面积900多平方公里、GDP不足200亿欧元，却凭借其监管宽松、避税港地位、较高的存款利率和地中海旅游胜地的优势，在四五年间迅速发展成为国际离岸金融中心之一，其银行存款达到GDP的近4倍。

反过来，金融整合与国际化也可能形成并加剧金融和经济体系的不平衡，推高一些金融机构和经济体的风险偏好、复杂程度，降低外部金融市场的流动性和资本供给，金融资产和金融部门之间、各经济体之间相关性更高，也更容易形成风险的传导。如果这些具有高度集中性、复杂性、国际性的金融机构出现问题，它们相应地就会引发系统性风险。那些对跨国业务活动依赖性更强的机构和国家，如果再加上其运作现代银行体系经验不足、时间短暂且监管不力等问题，在金融危机中往往更早轰然倒地，就是这一问题一体两面的表现。进一步，如果这些重要机构出现危机，其影响力也并不局限在本行业和金融体系，甚至也不局限于本国经济，更可能产生跨部门、跨行业、跨国界的溢出效应（spillovers）。

概括地说，无论是美国"次贷"崩盘，还是欧债危机的演进，其基本模式均十分相似：重要金融机构的问题或危机首先直接冲击资本市场，引发资产抛售或赎回浪潮，资产价格爆跌、财富和市场信心被摧毁，相应地对企业资金流动产生即时性的影响，导致实体经济遭受损害；进一步的代价则不仅包括支持金融体系所需要的直接成本，例如各国在危机爆发后大规模实施的直接贷款、资产采购、抵押互换、担保计划、资产保险以及直接注资、临时国有化等大规模救助行动，也包括实体经济活动陷入停滞所包含的进一步代价，例如系统重要性金融活动（信贷等）突发性中断、货币政策急速转向，相应的投资、消费活动和总体经济增长突变性地偏离正常轨道，实际产出进一步锐减，以及大规模衰退进一步引发财政收入减少，失业率、财政赤字和公共债务攀升等等；而重要金融机构的危机和主要经济体的衰退最终甚至即时性地跨越国界，传导至其他经济体甚至全球经济体系，不仅危机范围和规模扩大，而且由于连锁反应（riPPle effect）导致危机程度迅速加深等等。

在经济学的意义上，一个代表性的定义是，"系统性风险即是对于整个金融系统稳定的威胁且程度严重，足以危及实体经济"。在更广泛的意义上，系统性风险还意味着溢出效应可能进一步导致和放大社会、政治问题，甚至引发国际格局、国际治理机制的深刻变革。例如，与国际金融危机相伴而行，全球政治近年进入了一个大动荡、大变革、大改组的时代。

二、什么是系统重要性金融机构

由于金融整合和国际化的迅猛发展，一些重要的大型复杂金融机构出现问题和危机，其传导效应更明显，往往更容易直接引发系统性风险，因而也日益引起各国决策者的关注。这种监管关注使其拥有了一个价值判断和感情色彩都十分复杂的名称：系统重要性金融机构（SIFIs，Systemically Important Financial Institutions）。

2009年，二十国集团伦敦峰会决定由金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）负责研究和提出全球具有系统重要性银行的名单，制定危机处置政策；由巴塞尔银行监管委员会（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）研究其识别和评估方法，以及资本附加等监管政策。2011年11月，经二十国集团戛纳峰会批准，FSB发布了全球系统重要性金融机构（Globally Systemically Important Financial Institutions，G-SIFIs）监管政策框架，确定了首批29家全球系统重要性银行（G-SIBs）名单，包括17家欧洲银行、8家美洲银行和4家亚洲银行（中国银行(行情601988,诊股)也榜上有名）。

有意思的是，2011年末发布名单时，系统重要性金融机构连明确的标准都还没有给出。在该榜单上，英国渣打银行"出局"，这被认为是显然的遗漏。渣打银行资产超过5000亿美元，业务覆盖约70个国家，绝大多数经营活动都以海外为基地。作为其国际性的标志，渣打银行甚至早就放弃了以英镑为单位报告经营状况。与此相反，英国劳埃德银行主要专注于国内业务，常常以"高街银行"自居和骄傲，市值也低于渣打银行，却最终被认定为G-SIFIs，这同样让人大跌眼镜。2012年的新名单中增加了西班牙对外银行、渣打银行（英国），剔除了德国商业银行、劳埃德银行（英国）、德克夏银行（比利时），列表也改为28家。

尽管存在争议，决策者和理论界还是逐步形成了若干共识。即，所谓的SIFIs就是特定的金融机构，"由于其规模、复杂性、系统性相互联系以及对于其提供的金融基础设施缺乏可以容易得到的替代，因而一旦出现困难或者无序破产，将导致更广领域里金融体系和经济活动的重大破坏"。当然，G-SIFIs的评估标准还应加上"全球活跃程度"，由此组成五项核心维度和关键指标，每个方面权重均为20%，同时辅以适当的监管调整，最终通过序数记分卡排名来确定单家金融机构的全球系统重要性。

如果去掉G-SIFIs的"G"，即参照分析、认定国别经济层次的系统重要性金融机构（D-SIFIs），则其影响限于国内金融体系和经济活动。应予分析、关注的领域包括：与某一经济体相对应，例如与GDP相比较，确认其规模，因为提出SIFIs概念的重要目的之一就是防止问题机构对实体经济产生衍生影响；从分支机构的数量、分支机构之间以及分支机构与母公司之间的关系，多领域监管机构之间的关系等角度，评估其复杂性；从该机构自身运营资源、业务资源领域以及该机构与对手机构（counter party）、该机构与整个金融系统和经济体系之间的相互关系等领域，评估其系统性相互联系、相互依赖；同时确认金融基础设施、基础服务以及系统性功能的不易替代性，因为提出这一概念的另一重要目标是防止问题机构对更广泛金融体系的重大溢出影响；继而通过问题机构的总资产负债等指标评估其出现问题和危机后，可能在多大程度上产生即时影响（例如导致信贷中断）或引发传导效应（contagion，例如对银行间业务、资金市场的冲击），并最终导致"更广领域里"的"重大破坏"等。

按照这样的评估，同一金融机构在不同时期、不同地域可能具有不同的"身份"。在宗主国是SIFIs，在其他驻在国家也可能是，但显然并不一定是SIFIs，更不用说是G-SIFIs。2008年10月，冰岛最大银行Kaupthing、第二大银行Landsbanki、第三大银行Glitnir在同一周内全部崩溃。这三家银行在冰岛经济中的重要地位自不必言，其崩溃对于冰岛也的确产生了系统性的"重大破坏"；但是，他们是否足以认定为"更广领域里"（欧洲乃至世界金融体系）的SIFIs，当时却颇受争议。反之，也有许多西欧银行在本国的地位并非最为重要，更不能被认定为G-SIFIs，但是他们在中、东欧转型国家拥有大量分支机构和业务，影响举足轻重；一旦危机来临，这些金融机构可能抽逃资金，在中、东欧新兴经济体造成重大影响甚至破坏。所以，他们在相关中、东欧新兴经济体中被视为SIFIs。

三、系统重要性金融机构不仅仅是系统重要性"银行"

认识、把握金融领域的整合与国际化趋势，以及这一趋势所具有的创造系统性收益与引发系统性风险的两面性后果，注意识别、加强监管系统重要性金融机构，对于及时发现并有效防范金融领域的系统性风险，维护本国、本地区以及国际金融体系的稳定，实现经济的可持续发展，具有十分重要的意义。

当然，识别系统重要性金融机构并非简单的计量统计和按图索骥。更重要的工作是根据国际金融、经济形势的变化和国别经济的特点，确定不同时期、不同地域、不同对象经济体中系统重要性金融机构的评估维度和方法，使得系统重要性金融机构的识别、判定更能反映对象经济体所处经济环境和自身经济基本面的实际情况，从而更加符合防范系统性风险的监管需求。

由此而言，被给予特别监管关注的系统重要性金融机构必然是一个动态管理的组合（这也是G-SIFIs列表不断修订更新的意义所在）：

一方面，传统金融产业存在日益激烈的市场竞争，金融机构不断出现相互间的实力消长以及商业模式的发展演变。例如，在2008年国际金融危机前的二十多年里，欧美国家银行业出现了从传统的购买-持有模式（buy-and-hold model，BH）向发起-销售模式（Originate-to-Distribute model，OTD）的演变，极大地影响和改变了这些国家的金融形态和实力版图。尤其是在证券化程度较高的美国及英国，OTD模式得到了广泛的应用，并被认为最终直接触发了"次贷"危机并进一步引发了国际金融危机。

另一方面，以当代信息通讯技术为核心的科技进步正以超乎人们想象的速度改变着金融产业的生态和形态，催生着新型的具有系统重要性的金融机构或准金融机构。今天，金融科技（Fintech）毫无疑问已经是金融界的热词和"宠儿"。在我们没有多少心理准备的时候，作为互联网技术与现代金融的融合，互联网金融等新型金融机构或金融形态已经开始登上历史舞台，他们与传统金融产业相互博弈、相互促进，甚至可能以人们难以预料的速度成为现代金融的主力军，进而改变、形成更广义的现代金融体系。

事实上，系统重要性金融机构（SIFIs）本来就不仅仅是系统重要性"银行"（SIBs）。例如，美国金融稳定监管委员会2013年就宣布，把美国国际集团（AIG）和通用电气资本t公司确定为具有系统重要性的非银行金融机构，从而将两者置于更为严格的政府监管之下。这是金融稳定监管委员会首次使用2010年金融监管改革法案赋予的权力，将非银行金融机构列为系统性风险机构，并要求它们遵循更加审慎的监管要求。金融稳定监管委员会认为，这两家机构一旦陷入困境，将威胁到美国金融系统稳定。

可以预计，在维护金融稳定和提高金融系统抵御风险能力方面，这并不代表最后的一步。美国也好，中国也好，或者欧洲、日本等等也好，都将进一步面对新的形势、新的问题、新的挑战，也必将继续对其他金融机构或者"准"金融机构开展类似评估。

阿里巴巴集团是一家国际化的互联网公司，经营多元化的互联网业务，成功建立了领先的消费者电子商务、网上支付、B2B网上交易市场及云计算业务，同时积极开拓无线应用、手机操作系统和互联网电视等领域。传奇人物马云于1999年带领17人起家，而今则服务数以百计国家和地区的互联网用户，集团及其关联公司在遍及全球大大小小的城市拥有数以万计的员工。阿里巴巴只有20余年的历史，员工平均年龄堪称"青春年少"，而今却的确在做一件前人从未做过的事情。

2013年5月10日，马云在淘宝十周年晚会上做了一次即将卸任阿里集团CEO职位前的演讲。他说，大家还没搞清PC时代的时候，移动互联网来了；还没搞清移动互联网的时候，大数据时代来了。套用他自己的这个句式，我们可以说，大家还没搞清西方现代金融的时候，阿里巴巴的互联网金融来了；传统金融监管还没有完全到位的时候，形势的发展迫使我们开始思考、探索新金融监管了。

最后要强调的是，对于系统重要性金融机构特别的监管关注，也并不意味着只要"管住"少数这样的机构，我们就不会再有金融风险和金融危机；恰恰相反，系统性风险的触发机制十分复杂，非系统重要性金融机构之中，甚至在金融体系之外，同样存在大量可能诱发金融领域系统性风险的因素。

因此，发现和防范系统性风险更是需要进行动态把握的长期、持续的过程，不可能一劳永逸。对于监管者来说，如何在改革与发展进程中把握好节奏，提高系统性收益、降低系统性风险，这将是他们始终必须面对的权衡和不断探索的课题。

（作者系瞭望周刊社副总编辑；本文主要内容曾载《国际金融危机与可持续发展》，中国社会科学出版社2016年版，注释略）