蒙格斯报告：财富信仰——土地与农民

2020-11-24 18:56:14来源：金融界网站

在中国的财富问题中，如何使农民富起来是一个让人心酸的话题。清朝以前，各朝各代除奴隶社会的君王占有土地和春秋时代的井田制下的土地国有时期外，都大体确认土地私有。尽管其间王莽改制收了不少“王田”，北魏隋唐也有过收土地为国有的做法，但终不成气候。民国时期并未进行土地所有权改革，其放任土地兼并客观上也造成大量农民失去土地，这也是酿成国民党政治失衡的根源之一。可以说，三千年来的中国农民大体没有失去土地，这是历朝历代的政治共识：在中国这样的农业大国，农民失去土地和伴随着的农民贫困是政治不稳定的根源。

农民拥有土地并不能保障农民的生活就可温保或富足，从经济因素考量，这跟人口的变化相关。清军入关时，明朝1亿多人，败于200余万人的后金。明以前，各朝人口至多数千万人。清朝康乾盛世，人口从2300多万暴增至1.4亿，到了道光年间达到4亿。因此，清后期以前的中国，地大物博，人口负担不重，虽经战火反复，土地资源对人口的养育能力仍然足够，虽然有土地兼并产生了地主和佃农，其中存在剥削和贫富差距，但农民的温饱应无大碍。清中期以后人口暴增，旧的生产方式负担过重，农民贫困在所难免，容易成为革命的跟随力量。所以，仅仅把过去的贫困归因为社会政治制度其实并不全面。

在人多地少的时期，解决农民生活质量问题无非有三条路：第一条是提高农业单产，这得靠农业科学技术；第二条是让多余的农业人口进城，这依靠城镇化的进程和城市服务业的劳动力市场开放；第三条是让农民能够依靠土地养活自己。然而，这三条路无论哪一条，都离不开一个前提：让农民真正拥有土地。

失去土地的农民是不稳定的社会因素，土地归集体所有便无法作为市场元素进入市场，他们也就无法与城镇发生农产品(行情000061,诊股)交易或土地流转关系，无法进入城镇。没有土地，便无法自主生产，农业科技的运用成果便与农民无关。连宅基地也要政府核准给予，所以理论上农民并无在农村居住的天然权利。没有土地所有权的农民其实失去了祖祖辈辈与农村、农耕、农田的天然法律关系，像是被驱离的游狼，没有安全感，也没有温饱的保障。改革开放前，靠户籍制度将农民困于农村却承受贫寒，改革开放后，尽管实行土地承包经营，农民与土地恢复了一些经济关系，但随着城镇化的推进，土地复被剥夺，大量的农民远走他乡打工沦为城市贫民。农村愈来愈空心化，城市愈来愈泡沫化，农民愈来愈贫困化，这与整个经济总量的增长形成鲜明反差，令人唏嘘。多少年来，牺牲农民、农村、农业的经济发展模式的确到了该反思、调整的时候了，而首先要做的就是把土地所有权还给农民。

近几年，中国的城镇化水平急速提升，一座座高楼大厦拔地而起，一片片昔日的田园美景变身为靓丽的城镇和工厂，人们创造并享受着改革的成果，千百年来的温饱梦想正在成为现实。然而，在这一轮高速城镇化发展进程中，以地方政府为主要代表的土地开发一方，与房屋、农田拥有者为代表的现有土地实际占有方，纷争不断，甚至发生了多起耸人听闻的流血事件。尊重各方的利益诉求，尽快处理好拆迁过程中的矛盾，已经成为中国社会稳定发展的迫切任务。

土地问题一直是中国社会的核心问题

如果回顾历史长河，不难发现，中国数千年来的历史，土地及其相关的问题，几乎就是我们社会变革的焦点。的确，“土地是财富之母”，在人类财富的创造、分配、传承等一系列活动中，土地总是处于基础核心地位；作为最稳定和基础的财富形式，土地总是社会公众衣食住行的命根子。

尽管在顶层的制度设计上，历朝历代几乎没有人怀疑“普天之下，莫非王土”的基本法则，但在这一基本的框架下，不同的具体土地产权所有制形式，对于社会的发展及稳定总是具有明显的差异。古代政府主导的改革，即所谓的变法与图强，无论是商鞅还是王安石，总是集中在土地分配及相关的税赋方面。而古代历史上历次的农民运动，其背景毫无例外都是土地分配制度导致的民不聊生，而农民革命口号也总相应地集中于“耕者有其田”。

即使是近代中国革命史，也总是与土地改革甚至土地革命密不可分。中国共产党领导中国人民进行的革命，辉煌的历程也总是伴随着对于土地问题的成功解决，让绝大多数农民更充分地获得土地的使用权。“打土豪、分田地”的口号是多么直接，激发着人们的梦想和热情；土地的家庭承包制改革，更是启动了改革开放的闸门，最大程度地解放和发展了生产力。

现阶段中国的土地问题更加复杂

我国宪法明确了土地的所有权结构，即“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。同时，《土地管理法》《物权法》等法律，进一步对土地的占有、使用、收益和处分的权利进行了规范。笔者没有进行过细致的统计，但几乎可以肯定的是，与土地相关的法律法规，可能是目前国内立法最多的。

看起来似乎相当完备的土地法律体系，在实际中却遇到重重挑战。国家所有和集体所有，是理论和法律上的抽象，而实际社会经济生活中的各类经济主体，无论是个人还是企业，都是现实上的具体。

第一，集体内部运行机制的法律缺陷，诱发了农村的很多冲突。以集体所有制为例，目前就宅基地的纠纷，法律所明确的管理主体集体”，即村集体经济组织或者村民委员会，甚至村民小组等，实际运行中的规范性较差，在和村民的往来中，容易发生纠纷。宅基地的审批、农田的转让，很多时候就是几个“集体”的负责人——村官违背相关法规，转让集体土地，将集体的土地当作小团体大捞特捞的工具。乌坎村事件，可能是最典型和最极端的一例。

第二，在现实中，村民“集体”或者个体的非官方属性，往往受到来自县、乡政府部门的外在压力，成为典型的弱势群体。不管法律上如何规定，在现实中，关于“集体”的法律规范相对较少。20世纪80年代流行的集体企业，绝大多数已经随着现代企业制度的建立而实现股份化，成为历史名词。围绕土地的“集体”，由于内在的决策机制和外在的法律保护缺失，在与地方政府部门或者企业的交易中，处于不利地位。在现实中，由于集体内部各个主体的利益诉求多元化，达成共识的成本增加，集体行动的一致性较差，大大降低了集体的对外谈判能力。近年来，在地方政府GDP的鼓舞下，国内很多采矿企业、治炼企业、房地产开发企业纷纷将目光瞄向农村，各种形式的伤农、害农事件时有发生，更有甚者，打着新农村旗号的坑农事件也不断发生。

第三，巨大的土地增值收益，让相关各方的冲突更趋尖锐。近年来，在飞速的城镇化进程中，政府至少可以获得两大收益：其一，新投资项目建成后，带来的经济增加值；其二，伴随着土地价格的快速上升，土地的增值收益非常可观。由于政府在土地一级市场上的优势地位，更易于获得巨额的土地增值收益。在现行的财政体制下，中央政府的税收高速稳步增长，而地方政府的税收收入增长明显落后，为了应对高速增长的地方公共事务开支，以及获得风光的政绩，在其他税源难以短期内实现大幅度增长的前提下，土地财政成为地方政府顺理成章的选择。尽管官方的统计数据总是遮遮掩掩，但是各类土地收入实际上的“第二财政”地位，已经成为公开的秘密。有人保守估算，一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。利益的冲动如同魔鬼，于是乎，便不难理解各地方政府为何纷纷热衷拆迁，即使在2011年1月国务院发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，地方政府违法强拆的事件仍未停歇：根据2011年9月监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、国务院纠风办对6起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况的通报，案件均发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后。

城镇化是上述各种问题的综合载体。现在琳琅繁荣的城市很大程度上源于农村的空心化、农业的萎缩和农民的贫民化，是财富转化转移而非创造。城镇化本应是经济发展的结果，而不是经济的手段和目标，经济的发展，应该让农村更像农村，让城市更像城市，而目前的状况十分令人担忧。

探求化解冲突之道：利益均沾，共同富裕

“搁置争议，共同开发”是1979年邓小平提出的解决同周边邻国间领土和海洋权益争端的立场，这一对外解决领土纠纷的基本策略，可以作为化解目前国内官民土地纠纷的参考。有鉴于目前土地所有制度的复杂性，基本不具备彻底私人所有制的前提，因此可以采用“利益均沾，共同富裕”的基本思路，实现土地增值收益在使用人和政府之间的合理分配，走出对立的死胡同。

首先，承认公民利益诉求的合理性。无论是城镇的国有土地，还是农村的集体所有制土地，在中国经济高速发展尤其是城镇化的背景下，土地增值收益显而易见。如果片面地从所有制角度看，只有所有权人才可能享有增值收益，囿于目前中国的现实环境，所有权人的虚置，必须考虑使用人的利益。因此，在涉及土地增值收益的时候，照顾使用者的合理诉求，实现土地增值收入的分割。

其次，提高市场参与程度。土地财政的概念，最早源于香港，但香港政府在获得巨额利润的同时，引发的纠纷为什么少之又少？原因在于市场化运作。目前，政府在挂牌卖地的时候，力图通过市场化来提高收益，但是在拆迁补偿问题上，却容易拒绝市场，加剧了冲突，提高市场参与程度，对于缓和矛盾加剧无疑十分重要。

最后，提高透明度。透明是公平与公正的前提，更是政府公共行为的法定要求。在涉及土地纠纷中，采用公开的模式，有利于问题的解决，国内成功的案例莫不证明了这一点。

改革要有政治依据，即符合大众意愿和利益，改革也要有法律依据，如农民的土地不能随意剥夺，税种和税率不能由政府自定自收，私产物权不能被行政权力强制拆迁，重大项目建设要有决策权的制衡，等等。一个成熟社会的标志不仅是有恒产，更重要的是有法律保障的恒产，在三农问题上尤其如此。

三农的关键除了土地外，还应归还农民被转移的因价格剪刀差所形成的工业超额利润和财富，要通过财政转移支付来反响和实现这种归还，以实现在市场环境下，随着农业技术的提升和城市市场规则的统一，让价格剪刀差逐渐消失。但现实情况是，中国农业生产技术的市场化程度被城市愈拉愈远，剪刀差也愈来愈大，城市吮血农村甚为严重，持续下去，必将刺伤整个经济躯体。

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