周其仁：反垄断的要害是「消除市场禁入」

该报告是国家体制改革办公室产业司委托研究项目，成稿于2001年12月。19 年后再看，周其仁教授的分析仍然值得我们学习。

来源| 《竞争、垄断和管制——「反垄断」政策的背景报告》

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垄断的含义

「垄断」的语文词义是「排他性控制」和「独占」。因此，通常讲来，经济行为上的垄断，可以包括所有单一的个人、组织或集团排他性地控制某种经济资源、产品、技术或市场。

从这一点看，词语学意义上的「垄断」是一个中性词。固然，「排他性控制」行为可能产生许多影响经济增长和经济效率的负面效果。但是，「排他性控制」也是经济秩序的支撑点。比如产权的基本特征就是排他性专有，而行政权在所有文明国家都由一个政府独占。如果两个以上的主体声称对同一幢房子拥有同等的产权，或者两个以上的政府声称对一个管辖区拥有同等的行政权，那就天下大乱，不会有经济增长和经济效率。

经济学上的「垄断」概念，比语文意义上的垄断定义要复杂。虽然我们可以直截了当地说，垄断就是在一个产品市场上只有一个买家或一个卖家。但是，导致市场被独占的原因，却是各式各样的。更为重要的是，由种种不同原因引起的市场垄断，对经济效率的影响很不相同。经济理论和政策的分歧，常常发生在对垄断行为不同的因果关系的认识上。

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不同的垄断成因

发生市场垄断的成因，大体有以下五种。

第一种，由资源的天赋特性，带来产品（服务）的独特性。比如龙井茶、莱阳梨和邓丽君的歌。这类产品，市场上独一无二、消费者又愿意出价来欣赏，资源所有者就拥有排他性的独占权。

第二种，发明的专利权或版权，或者象可口可乐的配方那样的商业秘密。这些资源没有天赋的独特性，但是在想象力和科学技术的商业应用方面，具有独特性。政府如果不通过法律保护专利和商业秘密，发明和创新的供给就不足，对经济增长不利。当然，技术一旦发明出来，由社会共用可以加快新技术的普及，所以对专利的保护，通常设立一个时间区间，过了时限就对社会免费开放。

第三种，赢家的垄断。凡竞争就有输赢，商场竞争的胜出者可能凭实力和策略，一时之间将所有竞争对手赶出市场。典型的案例，是 IBM 和微软公司，不是别人不可以做电脑硬件和软件，而是一时之间没有谁做得过他们。

第四种，成本特性产生的垄断。一些产业，需要巨大的一次性投资，才能形成供给能力。这些投资一旦发生，就成为「沉没成本」（就是几乎别无他用）。对于这些产业来说，新的竞争对手面临很高的「进入门槛」，因为他们必须再支付一笔巨大的投资，才可能与在位厂商竞争市场需求。这就是通常所说的「自然垄断」。

第五种，强制形成垄断。这就是运用非经济的强制力量，清除竞争对手，保持对市场的排他性独占。这种强制的势力，可以是高度非制度化的，如欺行霸市、强买强卖；也可以是高度制度化的，如政府管制牌照数量，或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断。需要说明，强制形成的垄断，虽然动机完全不相同，但在行为上，垄断者的地位都是由非经济力量造成的。

在真实世界里，一果常常多因。举美国 AT&；T 公司为例，早年是创新带来的垄断（发明电话），后来是自然垄断（铺建了全国电话网络），而 1926 年后就享有强制的垄断（法律确立的电话市场独占权）。再看现在热闹非常的微软反垄断案，微软公司创新的垄断是否伴有其他「不正当手段妨碍竞争」，成为控辩双方分歧的焦点。为了得到关于垄断行为后果的简明分析，我们需要进一步区分两种性质不同的垄断。

03

从产权角度区别垄断

上述垄断成因，进入细节问题之后，纷繁复杂。为了制定政策所需要的明了和准确，需要进一步化繁就简。本报告从产权的角度，对垄断做进一步的区分。

我们要明确，许多「垄断」，恰恰是产权的同义词。上文提到的基于资源独特性、发明和创新、竞争胜利以及成本优势的垄断，都是从「产权的排他性」中派生出来的垄断。保护产权，与保护这些垄断，具有一致性。产权是排他性的专用权利，是市场经济的基础。产权象一切权利一样，依托于社会关于「正确和正义」的共识，但离不开正式的和非正式的社会强制机制。其中，政府依法保护产权是现代经济秩序最重要的环节。政府保护产权，当然就是保护排他性权利。在这个意义上，保护产权必定派生出一些垄断——排他性控制——的结果。

我们也要明确，政府保护产权的原则，是保护产权主体对于其拥有资源的排他性选择权，但以这种排他性权利不妨碍他人行使产权为限。比如，政府保护房屋主人排他性的居住权，但是，房主在他的房屋里产生可能损害他人利益的行为，从发出噪音到窝藏毒品，都要受到限制或法律制裁。

到了市场上，产权问题变得复杂。因为这里有众多的买家，也有众多的卖家，各有各的产权，行使起来互相影响。甲、乙都要卖货，竞争导致价格下降。在这个意义上，甲乙双方都受到对方的「损害」。能不能为了保护甲的产权，而将乙逐出市场？不能，因为那样就侵犯乙的产权（交易权）。能不能同时保护甲乙双方，下令提高市价？也不能，因为那就侵犯买方的产权。所以，在市场上，政府只能遵循一个原则：保护各方平等交易的权利，但不保护任何一方资源的市场价值。否则，必定违反对产权的普遍性保护原则。

上文提到的第五种垄断——强制性垄断——就是保护某一方产权的同时，限制甚至禁止了其他方的产权。与前四种市场垄断不同，强制性垄断不是普遍保护产权的结果，而是侵犯产权的结果。

04

什么妨碍技术进步和经济增长

传统的经济理论没有清楚地区分不同的垄断，也没有清楚地区别不同垄断对经济行为和经济效率的不同影响。流行的教科书讲，垄断——市场上只有一个供应商——带来的「市场权力」（market power）使得垄断商可以通过控制产出的数量，来提高价格，获取垄断利润。此外，由于独家控制市场，技术创新的动机遭到削弱，产品和服务的质量通常也会比较糟糕。

但是，以上「规律」，忽略了在真实的市场过程中，保护产权所产生的垄断，与侵犯他人产权的垄断，行为和效果是不一样的。

仅仅拥有独特的资源，能不能持续控制价格、获取垄断利润？经验证明，不能。这是因为，绝大多数独特资源生产出来的产品和服务，都可能有替代的产品和服务。龙井茶叶的替代品包括黄山毛尖、福建乌龙、雀巢咖啡，可口可乐的替代品是百事可乐，邓丽君的替代呢？是四大天王、毛阿敏、甚至梅兰芳。物以稀为贵是照常的，但是市场规律是，独特资源要是身价太高，等于为各种替代品提供市场。技术进步的本质又是什么呢？就是不断发现替代。

创新的垄断，也不能持久。商场如战场，出了周瑜，还可能出诸葛亮。政府保护创新专利，只要没有剥夺别人创新的权利，创新带来的垄断，通常不能持久。靠创新获取垄断利润吗？等于动员天下英雄好汉加快发明替代，竞争始终是非常激烈的。

胜利者赢得市场优势之后就减量提价，是可能的。但是，正如弗里德曼指出过的，这样一来，垄断商等于在补贴他所有的潜在竞争对手。只要潜在的竞争压力没有消失，标准教科书举证的「垄断行为」，就将先被淘汰。

最后，是所谓「自然垄断」。过去的分析认为，巨大的沉没成本提升了潜在进入者的「进入壁垒」，从而构成在位者的垄断优势。但是，只要进入壁垒真的只是「自然」形成，技术发明寻求替代的竞争压力就无时不在。在位商受潜在竞争压力的作用，行为不能太离谱的。

所有垄断的类型当中，只有强制地限制了市场准入，才真正妨碍技术进步和经济效率。因为，对市场机会的强制性禁止和限制，才可能完全地或部分地消除替代，也就是消除潜在的竞争。

05

两个错误的推理

因为没有清楚的产权理论， 150 年来的垄断经济学理论含混不清。含混的理论带来许多错误的推理，以至谬种流传、以讹传讹。严重而普遍的错误，在于形成以下两大推理。

第一个错误推理是，政府为保护独特的资源、保护创新、保护成功和保护自然垄断，应该对这些特别的市场设置行政性的进入限制，以减少社会资源的浪费。

这个推理，把保护产权与保护市值，混为一谈。政府应该保护产权，但是政府不应该、也不可能保护特定资源权利的市值。政府对产权普遍提供保护的职责，不能偷换为靠限制或取消对一部分产权的保护，来达到保护另外一部分产权的目的。更危险的地方在于，只要政府有理由为保护一部分产权而侵犯其他方的交易权，终究就有理由侵犯任何一种产权。

从经济效果来分析，我们质疑政府为了保护龙井而禁售乌龙，为保护可口可乐而禁售百事可乐之类，真的就可以「减少社会资源的浪费」。是不是浪费，要问市场上的买家，而不能由政府或专家做主观的裁定。买方愿意出价购买的产品和服务，「浪费」从何谈起？试图消灭这种「浪费」，等于消灭经济。

更广泛的错误，是认为政府对「自然垄断」行业应该限制市场进入，才能「减少严重的重复建设和恶性竞争」。就是说，自然垄断还不能过瘾，必须加上政府的强制性禁入，才能「更优」。但是，只要加上行政性垄断排他的因素，自然垄断就再也不「自然」。社会再也无从分辨：是规模经济导致一家供应商在技术上更优，还是行政垄断排除了一切潜在的竞争对手？是成本优势令潜在别人裹足不前，还是政府权力压制了技术进步和替代？

行政权力创造的垄断租金，将不断引诱各方不惜耗费资源来攫取。假以时日，行政垄断租金的耗散，终究要抵消垄断减少重复建设所带来的节约。政府垄断产业的「是否节约社会资源」，要长期看，才有最后的结果。

另外一种情况，即便政府控制了自然垄断行业的市场进入，替代还是难以完全杜绝，只是代价更为巨大。举一个实例，如果自来水早就开放市场竞争，现在满大街还有没有这样巨大的对矿泉水的需求？社会关于可饮用水的总投资，是不是可能节省许多？所以，武断地说政府控制自然垄断行业的准入，一定可以「减少浪费」，不过是更多的浪费被忽略不计的结果。

第二个错误推理，由于看到竞争是保证经济增长和技术进步的基础，所以，政府要运用行政力量，反对任何形式的市场垄断。

这里的错误，在于把保护产权产生的垄断，与侵犯产权的垄断混为一谈。竞争固然是技术经济进步的基本动力，但是，竞争要用清楚的产权界定和有效的产权保护来加以约束。缺乏有效产权约束的竞争，会让社会付出经济秩序方面的巨大代价。

在政府普遍保护产权的条件下，市场上还是会发生各种各样的垄断。但是，未曾侵犯他人产权的「垄断」，无伤大雅。独到的资源和独到的资源利用方式，是垄断；成功的胜者拥有市场权力，是垄断；专利在有效时期内，是政府保护的垄断；商业秘密，更是垄断。所有这些垄断，都不能贸然反对。因为这些垄断，有的本身就是排他性产权的同义词，有的是市场竞争的手段、目标和结果。赞成产权、赞成市场竞争，所以不能反对这些垄断。

如果笼统反对一切垄断，发展成不分青红皂白地反对一切大公司、反对一切市场赢家、反对任何情况下市场份额的寡占和独占，甚至反对创新领先，那就变成反对产权、反对市场竞争、反对技术进步和反对经济增长。

以上关于垄断的第一错误推理，强调经济落后，民间经济不成熟，所以必须由政府限制产权、特别是限制市场交易权，才能加快经济增长。关于垄断的第二错误推理，强调的是在发达的市场经济里，大公司的市场权力过于强大，需要政府施加法律和行政的平衡。殊途同归，都在于没有找准竞争、产权、政府和垄断关系的重心所在。

当前我国处在从低收入经济向中等发达的经济过渡、从计划体制向市场体制转型，需要研究两大错误推理带来的实践教训，防范两大错误推理对我国「反垄断」法律和政策框架发生不良影响。我们更要当心，防止两大错误推理在我国的特殊国情里混合变种。

06

反垄断的要害是「消除市场禁入」

概括以上分析，我们认定真正危害技术进步和经济效率的，是强制禁止或限制自由进入市场。其他诸项，包括独到的资源控制、创新领先、企业规模大、技术实力强、已经支付了巨大的沉没成本、占有很大的市场份额，以及莫须有的「垄断意愿」等等，统统有其名、无其实。

清楚的概念，才可能产生明了的政策。政策明了，解决问题才可能抓住重点。因此，本报告建议，政府总的政策口号，拟提 「开放行政性垄断市场」，重点是「消除市场禁入」。本报告还认为，权衡利弊，兼顾当前和长远，舆论和宣传上要避免过于笼统地「反垄断」。特别要防止，将「反垄断」混同为反大公司、反市场成功、反创新、甚至是反一切排他性的专用权。

现实的市场垄断形态是复杂的。保护产权的垄断，可能扩大保护而转变成侵犯他人合法权利。资源独特、创新、成功和成本优势的垄断，也可能派生出形形色色强制性排他性独占的要求。我们承认实际情况非常复杂，但是，唯因为实际情况复杂，才需要简单明了的准确概念作为政策的基础。

政府在反垄断政策的制定和执行中，应该坚守如下原则：普遍保护产权，反对市场禁入。对付所有「复合型」市场垄断，关键是消除市场准入的强制性障碍，以次为界，不越雷池一步。

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