集体建设用地有望直接入市！小产权房会因此"转正"吗

　　关乎广大农民群众切身利益的农地入市问题迎来重大突破！

　　据新华社消息，12月23日提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案，主要有下述这些变化：

　　删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

　　对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　现行城市房地产管理法关于城市规划区内的集体土地必须先征收为国有后才能出让的规定，新增加一句“法律另有规定的除外”，以衔接土地管理法修改，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

　　那么，此次修法有何重要意义？将会对农村土地和农民以及房地产市场带来哪些影响？小产权房会有“转正”可能吗？

　　对此，业内人士认为，此次修法实际上是对农村集体建设用地入市的一个政策放松，体现了用地制度的变革和创新，预计将为后续租赁市场的改革提供更为充足的用地，而随着租赁住房建设的大量供给，房价上涨的态势将得到抑制。同时，农村集体建设用地直接入市，也有利于降低土地的基准价格。另外，农村集体建设用地入市也将大幅增加农民土地财产收入，赋予农民更多财产权利，更好保护农民合法权益。

　　不过，也有专家认为，修法是很复杂的事情，这次提请全国人大常委会审议是否能够通过还不能确定。另外，由于能够入市的集体土地只明确了工业、商业等经营性用途，所以不能判断给房地产市场直接带来什么影响。集体土地入市着眼乡村振兴战略的实施，不要把注意力总是集中在城市房地产市场上。

　　一位不愿透露姓名的土地专家进一步对券商中国记者说：“按我的理解，将来集体建设用地入市，只能用于经营性用地，不能用于房地产开发，而且还要遵从用途管制，以及供地计划和规划，虽不需要转为国有性质，但是和国有土地管制应该是一样的，因为供地计划和规划实际上还在政府手上，没有政府的批准，不能随便流入市场。而对房地产市场的影响，需要供应量总体变化才会出现。”

　　对于备受关注的小产权房是否会“转正”的问题，业内人士认为，此次修法关键是明确“经营性用途”的概念，不涉及居住类用途，而且小产权房本身也是违法的，即便存在各类出租的经营概念，也谈不上合法经营，所以没有机会“转正”。

　　集体建设用地入市有望加快

　　易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，此次提请审议的是土地管理法、城市房地产管理法修正案草案中对农村集体建设用地的使用政策的调整，实际上是对农村集体建设用地入市的一个政策放松。这为后续增加建设用地、减少各类程序等发挥了重要的作用。

　　“实际上在2018年年初，全国国土资源工作会议就提出，将改变政府作为居住用地唯一供应者的情况。当时即形成了很大的讨论，即除了地方政府以外，其他供给者应该是谁呢？这个讨论实际上就把焦点开始转向了农村集体经济组织或村委会。所以这次全国人大的讨论和修正，实际上和全国年初的国土资源会议有关，充分体现了用地制度的大变革和大创新。”严跃进说。

　　严跃进指出，此次修法后，对于集体建设用地来说，若是本身规划是工业和商业，那么就允许此类土地采用出让、出租的方式进行使用。过去此类土地是需要通过征地等方式，即进行土地“国有化”的操作才可以进行出让。而现在此类约束减少，自然使得此类土地后续交易的活跃度增加。

　　中原地产首席分析师张大伟也认为，非农建设用地，也就是集体土地的所有权、承包权、经营权三权分置是农村土地制度改革的一大步，此次修法的全面落地是集体土地利用探索的一大步，对全国土地制度的未来加速改革也有巨大的意义，这项改革将给广大农村以及城乡接合部地区带来很大影响。

　　有利于增加农民财产性收入

　　“过去从事非农业建设使用土地的必须国有化，也就是必须经过地方政府收储后，按照用途招拍挂使用，这可以说是过去几十年中国房地产市场发展的土地财政的基础。地方政府占有了过多的土地收益，而农民与农村集体的土地收益较低。”张大伟说，未来农村集体经营性建设用地有望直接入市，将赋予农民和农村集体更多权益和收益。

　　张大伟说，这个政策并非第一次落地，多年前已经有试点：2015年2月，北京大兴等33县（市、区）被原国土部确定为集体经营性建设用地入市的试点地区。2016年1月，北京市赞比西房地产开发有限公司以8.05亿元竞得名称为“2号地小B地块”40年的土地使用权，这成为北京第一宗通过招拍挂形式出让的集体经营性建设用地。全国其他城市也有类似尝试，但整体看，数量不多，而且全部是非住宅类经营性土地。

　　根据《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，农村土地制度改革三项试点工作取得良好成效，不仅推动了城乡统一的建设用地市场建设，增强了农村产业发展用地保障能力，特别是增加了农民土地财产收入。33个试点县（市、区）征地补偿安置标准比法定补偿标准普遍提高，增加的征地补偿费用全部由财政列支。集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。

　　利于增加租赁住房用地和抑制房价上涨

　　“此次修法后，预计将为后续租赁市场的改革提供更为充足的用地。”严跃进说，当前租赁市场的用地面临很多压力，很多大城市的供地力度不大，要在2020年形成相对完善的租赁市场，实际上类似集体建设用地必须有政策改革。后续此类用地入市的积极性将增加，这有助于扩大租赁用地来源，进而形成更好的租赁市场发展条件。此类用地大量用于租赁用房建设，也将使得房价上涨态势得到抑制。另外，此类土地直接出让的规定，也使得征地的成本和环节减少，有利于降低土地的基准价格。

　　严跃进认为，类似政策对于一些城中村和城边村的影响是最大的，尤其是一二线城市和部分三四线城市，类似城市供地市场将快速打开，在增加供地规模的同时，也有助于推进住房制度的进一步发展。

　　不过，自然资源部调控和监测司巡视员、原国土部规划司司长董祚继对凤凰网财经表示，由于能够入市的集体土地只明确了工业、商业等经营性用途，所以不能判断给房地产市场直接带来什么影响。“集体土地入市着眼乡村振兴战略的实施，不要把注意力总是集中在城市房地产市场上。”

　　一位不愿透露姓名的土地专家进一步对券商中国记者说：“按我的理解，将来集体建设用地入市，只能用于经营性用地，不能用于房地产开发，而且还要遵从用途管制，以及供地计划和规划，虽不需要转为国有性质，但是和国有土地管制应该是一样的，因为供地计划和规划实际上还在政府手上，没有政府的批准，不能随便流入市场。而对房地产市场的影响，需要供应量总体变化才会出现。”

　　对于此次提请全国人大常委会审议的土地管理法、城市房地产管理法修正案草案是否能通过，董祚继说：“修法是很复杂的事情，这次是否通过我不能确定。”

　　小产权房不会“转正”

　　对于小产权房是否会“转正”的问题，易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，此次修法关键是明确“经营性用途”这五个字的概念，实际上建设用地主要包括经营性用途、居住类用途、公益类用途这三种。换而言之，这次改革的建设用地，只是其中的一部分，即经营性用途。而居住类用途不涉及，包括宅基地、小产权房用地都和此次政策没有关系。小产权房本身也是违法的，即便存在各类出租的经营概念，也谈不上合法经营，所以也没有机会转正。

　　董祚继对凤凰网财经表示，集体土地直接入市是有前提的，一是要符合规划，即土地利用总体规划；二是要用途管制，即只有规划确定的工业、商业等经营性用途才行；三是要依法取得，是经依法登记的集体建设用地。

　　试点为改革实施提供可行性

　　根据《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》，截至目前，33个试点县（市、区）已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

　　《总结报告》指出，试点形成的制度性成果可为《土地管理法》、《城市房地产管理法》修改提供依据。

　　其中，关于集体经营性建设用地入市方面：

　　一是明确入市的条件和范围。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（简称《意见》）要求，存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股。试点实践中，试点地区形成了比较完整的工作制度和政策体系，建立了集体经营性建设用地入市管理办法和交易规则，目前交易较为活跃。部分试点地区建议，允许在符合规划和用途管制的前提下，新增集体建设用地也可以入市。

　　因此，建议：对土地利用总体规划等法定规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

　　二是明确集体经营性建设用地入市规则和监管措施。《意见》要求，统一国有建设用地与农村集体经营性建设用地市场交易规则，建立农村集体经营性建设用地公开交易的平台和制度。试点实践中，试点地区普遍参照国有建设用地交易制度，建立了集体经营性建设用地入市后的管理措施。

　　因此，建议：为维护土地管理秩序，明确要求集体建设用地使用权人严格按照土地利用总体规划等法定规划确定的用途使用土地；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。 农村土地制度改革三项试点时间轴

　　2014年12月

　　中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（简称《意见》）。

　　2015年2月27日

　　十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》有关法律规定，授权期限截至2017年12月31日。

　　2015年3月23日至25日

　　原国土部正式启动农村土地制度改革三项试点工作。同年6月，试点地区实施方案被逐一研究批复。一个试点地区只开展一项试点，其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个，土地征收制度改革试点3个。

　　2016年9月

　　原中央全面深化改革领导小组决定将土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市扩大到全部33个试点县（市、区）。

　　2017年11月

　　原中央全面深化改革领导小组决定将宅基地制度改革拓展到全部33个试点县（市、区）。

　　为更好显化农村土地制度改革三项试点工作的整体性、系统性、协同性和综合效益，与《土地管理法》修改工作做好衔接，2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定的期限延长至2018年12月31日。