项目专项债券融资方案「什么是政府专项债券」

第138问（一）

政府投资项目的融资方式有哪些？

国务院总理李克强在国务院常务会议上再次强调发展是第一要务，同时十四五规划也给出了发展的方向，即经济社会发展要以推动高质量发展为主题，把推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，放在了突出位置。可以看出在高质量的发展中推动共同富裕有着重要意义。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。

那么政府投资的资金来源有哪些?政府投资项目的融资又有哪些方式?本文对项目的融资方式进行简单梳理和总结。

一、什么政府投资项目

根据中华人民共和国国务院令第712号《政府投资条例》，政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

二、政府投资项目的资金来源有哪些？

《国务院关于投资体制改革的决定》国发〔2004〕20号，规范政府投资资金管理。编制政府投资的中长期规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。

根据国家统计局《 固定资产投资统计报表制度（ 2021 ）》的定义，固定资产投资（包括基建投资）的资金来源包括：国家预算资金、国内贷款 、自筹资金、利用外资和其他资金。

根据相关规定，笔者总结了政府投资项目的资金来源主要有以下几点：

（一）一般公共预算安排的建设资金

税收收入是政府财政一般预算收入的主要部分，经济越发达的地方税收收入就越高，政府通过对企事业单位的经营活动征收增值税、所得税及其各类附加费（税）取得收入。

（二）政府性基金预算安排的建设资金

政府性基金预算是国家通过向社会征收以出让土地、发行彩票等方式取得收入，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而产生的收入。在2004年确认土地招拍挂后，土地出让收入成为地方政府财政的第二支柱，在全国基金收入中的占比接近80%，是地方财力的重要来源。

（三）国有资本经营预算安排的建设资金

国有资本经营预算的收入主要来源于国家以国有资本所有者身份取得的各种国有资本收益，其支出必须用于国有资本的再投入。

（四）政府依法举债取得的建设资金：政府债券

2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）和新预算法的实施，拉开了新一轮财税改革，赋予了地方政府适度举债的权限。2015年，财政部发布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）规范地方政府的举债行为，专项债开始推行，地方政府债券被分为一般债券和专项债券。

（五）其他财政性资金安排的建设资金：上级政策性扶持资金

94年分税制改革让中央和地方的财权和事权分离，中央围绕国家的整体发展战略，每年都会有多达几万亿的政策性扶持资金，定向扶持包括基础设施、科技创新、农村农业、节能环保、医疗卫生等重点领域。

（六）自筹资金：社会资本

自2013年以来，国家倡导PPP模式，吸引社会资本参与政府性项目的投资建设，为区域的经济发展形成巨大推动。除此之外，通过设立产业投资基金、基础设施投资基金等模式，引导社会资本投入到地方产业和基础社会建设。近年来风起云涌的F EPC、ABO片区开发、DBO等创新模式，也成为地方政府吸引资本投资于区域发展的手段。城投公司利润和借款：城投公司作为政府投融资的一个重要平台和手段，在实现“脱钩”并移除监管名单后，可以按照市场化的手段，通过股权和债权为区域的经济和社会发展募集大量的资金。

三、政府投融资的模式主要有哪些？

为加大逆周期调节力度，中共中央办公厅国务院办公厅发布了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，通知明确指出，集中资金支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费，优先解决必要在建项目后续融资，尽快形成实物工作量，防止形成“半拉子”工程。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，积极鼓励金融机构提供配套融资支持，融资要精准聚焦重点领域和重大项目。科学实施政策“组合拳”，加强财政、货币、投资等政策协同配合。

（一）政府自建自营：顾名思义是利用政府资金自己建设，自己经营。

（二）政府债券：包括中央政府债券和地方政府债券，地方政府债券又包括一般债券和专项债券。一般债券指省、自治区、直辖市政府（经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。另外，对于兼有基金收入和专项收入的项目，在偿还专项债券本息后仍有剩余的可以进行市场化融资，即可根据条件申请银行贷款等。目前地方政府专项债券在基础设施建设领域可以说占有很大比重。

（三）平台公司融资

政府投融资除政府及所属部门通过专项债券融资的方式之外，还可以通过政府平台公司进行融资，那么平台公司的融资模式有哪些？笔者做了一个简单的梳理：

1、债务融资

①银行信贷：银行信贷属于间接贷款，分为政策贷款、一般贷款、专项贷款，使用银行贷款方式的优点是成本低，资金充足。主要缺点是银行放贷谨慎而且资金监管严格，存在借款资金的利率变化、国家宏观经济和产业经济技术政策调整、借款资金所投资的项目发生比较大的市场变化导致不能如期偿还银行借款等风险因素。

②企业债券：债券融资是指企业通过向个人或机构投资者出售债券等筹集营运资金或资本开支。发行债券需要中国证监会批准，如果为国有制企业还需要国务院机关的批准，申请手续比较复杂，一般规律通常需要3——6个月的操作时间。发行债券可以调整企业资产负债结构，增大财务杠杆，较大额度融资。但是债券融资作为债务融资方式，要求按照约定还本付息，对企业的现金流要求较高，如果资不抵债，企业会面临破产危险，从这个意义上来说，企业债券也有较大的风险。

2、租赁融资

租赁融资通常称为融资租赁，通过发展与创新，目前已经将租赁的传统标的物，如设备、机械等延伸到其他的资产，如路灯、管网等，从而为企业提供两个方向的融资，一是作为承租人进行融资租赁，即传统的租赁方式，另一种是售后回租方式融通资金，即企业先将资产出售给租赁公司，再以融资租赁的形式租回的新兴租赁融资模式。

3、股权融资

股权融资是指公司通过出售或以其他方式交易公司的股份（或股票）获得企业生产经营资金和发展资金的融资方式。股权融资与其他融资方式的本质区别就是发生了公司的股权变化，资金提供者通过购买公司股权而成为公司的股东，享有股东权利、承担股东义务。

4、项目融资的模式

①直接项目融资。

是指项目的投资者直接向境内银行等金融机构申请贷款，取得一年以上信贷资金，按照贷款协议由项目投资者直接偿还贷款和利息的融资方式，无论项目本身的成败，都由项目投资者，来偿还项目贷款。这是企业采用最多也是最普通简单的项目融资方式，通常需要项目以外的资产或第三方抵押担保，债权人对债务有完全的追索权，即使项目失败也必须由项目投资者还贷。

②间接项目融资

间接项目融资是指，投资者设立项目公司，并由项目公司承担项目融资、项目建设、生产经营、产品销售、还本付息责任。此种方式是项目融资的狭义概念，一般不包括直接向银行的贷款，因其操作的专业性和项目管理的适用性与规范性，是管理效率较高的方法。

③产品支付

在项目投产后直接用项目产品来还本付息，而不以项目产品的销售收入的现金来偿还债务的一种融资形式。主要用于石油、天然气、矿产的开采等。其特点是：用来清偿债务本息的唯一来源是项目的产品、贷款的偿还期应该短于项目有效生产期、贷款方对项目经营费用不承担直接责任。

④BOT融资

BOT即“建设—经营—转让”，是指政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业来承担该项目的投资、融资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润。政府对这一基础设施有监督权，调控权，特许期满，签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。

⑤TOT融资

TOT即“移交—经营—移交”，通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业的一种融资方式。

⑥PPP融资

政府部门和民营企业合作模式，指在公共服务领域，由政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目的公司负责筹资、建设及经营的一种融资模式。

在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。与BOT相比，狭义PPP的主要特点是，政府对项目中后期建设管理运营过程参与更深，企业对项目前期科研、立项等阶段参与更深。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。

⑦PFI融资

即私人投资计划，其含义是指政府部门根据社会对基础设置的需求，提出需要建设的项目，通过招投标由获得特许权的私营部门进行公共基础设置项目的建设与运营，并在特许期（通常是30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或从接受服务方来收取费用以回收成本的项目融资方式。

FPI模式和PPP模式是最近几年国外发展得比较快的两种民资介入公共投资领域的模式，虽然在中国尚属于起步阶段，但是具有很好的借鉴作用。

⑧ABS融资

即资产收益证券化融资，指的是以项目所拥有的资产为基础，以该项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式。概括说就是“以项目所属的资产为支持的证券化融资方式”。

⑨ABO模式

全称授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)，即地方政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务，合作期满负责将项目设施移交给政府方，由政府方按约定给予一定财政资金支持的合作方式。

⑩EPC模式及F-EPC

是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责 。

fepc融资模式指的是融资总承包模式，也就是在原来的epc模式中增加了融资这一项目。采用融资总承包模式的工程方，需要为业主方解决一部分的资金问题。除此之外，只有解决了融资问题之后，工程方才可以开始建造施工。

fepc的三种方式？

股权型：指的是由项目的工程方和业主方一同出资并成立一个公司，该公司可以通过股权出让、信用借贷、证券发债等方式，为项目筹集资金。

债权型：指的是项目的工程方向金融机构提交融资的申请，并通过借款等方式为项目提供资金。

延付型：指的是项目的工程方先开展的融资业务，然后在工程的建设期间支付一部分的建设费用，剩下的费用由业主方进行延期支付。

了解政府投融资的渠道，根据项目的具体情况，适当规划选择合适的融资方式，更加有效的进行项目建设，对于尽快形成实物工作量有重大意义。笔者水平有限，欢迎指导交流。