明晰权责提高教育治理效能

国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。一个国家的治理体系是由一个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，其形成和定型是一个不断推进、逐步完善的历史过程。同时，国家治理体系也是一个系统工程，要加强统筹协调，增强体制改革的系统性、整体性、协同性，零敲碎打的修修补补难以取得整体效果。

教育治理体系是国家治理体系的重要组成部分，对于深化教育体制改革和推动教育发展、实现教育现代化、以人才和智力支持社会经济发展具有重大意义，在国家治理体系中具有基础性、全局性、战略性的重大作用。改革和完善教育治理体系，必须完善和加强党对教育工作的全面领导，坚持社会主义办学方向和贯彻党的教育方针，以培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人为宗旨，同时必须正确认识和处理好政府与市场、政府与社会、政府与学校、公办教育与民办教育之间的关系。

党的十八届三中全会提出，要建立事权与支出责任相适应的制度，教育治理体系的核心部分是正确处理中央和地方层级政府之间教育事权和支出责任的划分。经过几十年的改革，我国教育治理体系已初步形成，推动了教育事业的快速发展。概括地说，就学历教育而言，基础教育以县为主、省级统筹、中央转移支付;高等教育由中央和省两级办学、两级管理、两级财政负担。目前，这一治理体系一定程度上还存在不清晰、不合理、不规范的问题。

关于基础教育“以县为主”“省级统筹”，目前何谓“为主”、何谓“统筹”并无明晰规定，是指事权还是支出责任有待进一步厘清。在实际执行中，往往是二者合而为一，县级政府承担了基础教育的大部分支出责任。我国是一个幅员辽阔、区域间经济发展极不平衡的大国，一些市县财政收不抵支，基础教育支出承受着较大的压力。因此，“一刀切”地划分事权和支出责任脱离了中国实际。从数量上，高等教育无论是学校数还是在校生数、教师数，地方高校都占了绝大部分，其事权和支出责任由省级政府负责，中央政府只负担占高校比重较小的中央直属高校。而高等教育从受益范围来说，是跨地区的具有全国性的公共教育服务，中央政府应承担更多更大的权责。

事权划分的基本原则，应该遵循中央统一领导原则。中国相关法律规定，教育体制为中央统一领导，地方分工负责。受益范围划分的基本原则，则是根据某级某类教育受益范围以区分是全国性还是地方性的公共教育服务。信息掌握充分度和管理效率原则，视某级某类教育哪级政府信息掌握最充分和管理效率最优来划分事权。支出责任划分的基本原则是以某级政府是否具有支持事权的财权和财力来划分的。二者不可能完全对等，因为中国不同省份之间和同一省内不同市县间的经济与社会发展水平差异较大，这在相当长的时间内难以消除。在各级各类教育事权划分方面，应明确划定各级政府管理的边界，如对于义务教育，中央管什么、省管什么、县管什么。支出责任划分方面应明确界定各级政府承担的财政支出责任和份额。

而且，同级政府不同管理部门间权责有待进一步协调统一。各级各类教育资源投入和管理政出多门，不同程度地存在缺乏协调和统一的问题。如对于学前教育，中央要求加快发展、增加教师，但某些县要划拨土地，如果发改委和土地部门不配合，人事部门不给教师指标，财政不拨经费，加快发展学前教育便难以实施。不同政府部门分工协作，方能提高治理效能。政出多门会大大降低治理效能，决策目标难以实现。

推进教育治理体系改革，在基础教育领域可采取分区按项目分比例的模式。考虑到中国区域经济将长期处于非均衡状态，分地区建立不同的治理体系而非全国统一模式是比较可取的方式。支出责任采取按支出项目分比例负担模式，将项目分为人员经费、公用经费、专项和基建经费，分别由县、省、中央按一定比例分担，同时加强中央和省级政府的事权。高等教育应加强中央政府的事权并加大支出责任，尤其加强没有中央直属高校地区和西部地区中央政府的事权和支出责任。为防止政出多门，凡中央决策，同级政府不同部门必须协调配合执行中央政令，从而真正提高政府治理体系效能。

(作者王善迈系北京师范大学教授，赵婧系北京师范大学博士生)