健全幼有所育学有所教等方面国家基本公共服务制度体系

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出：“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。”其中，“幼有所育”和“学有所教”，涉及儿童早期发展和教育相互衔接的领域，直接关系广大人民群众切身利益，是我国民生保障制度建设领域具有基础性的环节。

国外儿童早期发展和教育领域的服务定位及政府功能

现代社会中的儿童早期发展和教育，从供需关系的多层次、多样化来看，可视作广义的服务。长期以来，世界银行按公共服务与非公共服务“两分法”来考虑政府功能，如对公共服务，政府可交替使用直接提供(借助公营机构)、付费(包括购买等)、监管等工具;对非公共服务，由市场机制运作，政府依法监管。实际上，各国服务及相关政策格局，从纯公益、慈善性服务，到准公益、非营利服务，再到微利、纯营利性服务，已形成一个谱系。不同国家的服务供给方式各具特色，不少国家公共服务相关政策导向也不够稳定。

关于儿童早期发展，包括保育、营养、健康、安全、早期儿童教育等环节。联合国教科文组织2011年版《国际教育标准分类》提示，早期儿童教育用以支持儿童认知、体格、社交和情感的早期发展，从培养语言交流为重点的表达能力，练习协调能力和运动技能，到相对系统的学前教育，开发融入学校和社会必需的技能，为儿童进入初等教育做准备。有研究表明，处于不利环境的儿童如果错过早期发展的关键阶段，此后弥补成本必然成倍增大。因此，在儿童早期发展领域，许多发达国家强调政府提供或支持的公共服务，但并不是都纳入义务教育。

关于教育，《国际教育标准分类》认为，正规教育是指“通过公共组织和被认可私人团体进行的制度化、有目的、有计划的教育，其总和构成一个国家的正规教育系统”，其中，最具公共服务属性的是义务教育制度，即国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的特定年限的正规教育，前提是在其强制性、免费性、普惠性(无歧视性)三要素上达成社会共识，政府必须做好负起法定责任的准备。目前，已有近200个国家和地区立法实施不同年限的义务教育。同时，各国政府和社会慈善机构还在为残疾儿童少年提供特殊教育服务，在帮扶资助贫困家庭学生上发挥主要作用，这些均被视作公共教育服务制度范畴。

儿童早期发展和后续教育是相互包容递进的过程，对这一领域服务属性的定位，完全出于各国法律政策的自行选择。有些国家把社会组织和企业引入公共服务领域，政府不再是公共服务的唯一提供者，政府在购买公共服务时可不细分服务提供者，即使营利性机构参与提供公共服务，仍可获得财政补贴或其他政策优惠措施。以上经验做法，对界定幼有所育、学有所教相关国家基本公共服务制度体系的边界，具有一定参考意义。

我国基本公共教育服务领域相关政策定位与实践进展

改革开放以来特别是建立社会主义市场经济体制以来，我国服务领域的定位基本沿用国际组织的“两分法”。世纪之交，面对有些地区公共服务因政府包办而缺乏活力效率的问题，有些地方政府简单移用经济体制改革模式，未经合法性论证，就将部分公办学校或医院转卖或移送给民间社会组织或民营企业，而对其提供的服务又放松规范和监管，致使社会满意度下降。随着21世纪以来法治政府和服务型政府建设，我国逐渐确定了服务属性的“三分法”，即把服务分为公共服务与非公共服务，公共服务再分为基本公共服务与非基本公共服务两类。相应地，对基本公共服务财政全额保障，免费或基本免费提供;对非基本公共服务财政资助、补贴或购买，个人分担成本，限制收费水平，鼓励社会力量和民间资本参与;对非公共服务允许民间资本自主定价，选择营利运作方式。

2007年，党的十七大报告最先在党的代表大会报告中确认基本公共服务均等化概念。历次国民经济和社会发展五年规划显示，以“十一五”规划纲要(2006—2010年)提出基本公共服务均等化为起点，“十二五”规划纲要(2011—2015年)提出非基本公共服务改革方向。多年来，我国监管基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务的法律法规逐步健全，尤其在教育领域，我国已走在多数发展中国家和部分发达国家前面。

2012年党的十八大报告重申基本公共服务均等化，并要求努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。此后，以习近平同志为核心的党中央对基本公共服务作出更为精准定位。2013年党的十八届三中全会文件围绕推进城乡基本公共服务均等化作出新部署。2015年党的十八届五中全会文件要求增加公共服务供给、创新公共服务提供方式。“十三五”规划纲要(2016—2020年)专列包括公共教育在内的八项基本公共服务项目清单。2017年党的十九大报告首次提出到2035年“基本公共服务均等化基本实现”的总体目标。2018年党的十九届三中全会文件提出，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，推进城乡区域基本公共服务制度统一，并首次强调推进非基本公共服务市场化改革。

综观党的十八大以来基本公共服务相关政策进展和实效，以习近平同志为核心的党中央领导全党全国人民，胜利完成“十二五”规划，顺利实施“十三五”规划，一大批惠民举措落地实施，人民生活不断改善，全国城乡全面普及了九年义务教育，贫困地区学生营养改善计划顺利实施，学生资助体系基本覆盖从学前到研究生各个阶段，特殊教育有了长足进步，各级各类教育事业取得新的显著成就。预计2020年我国“基本公共服务均等化水平稳步提高”的目标可望如期实现。

根据《决定》的新部署，健全包括幼有所育、学有所教在内的国家基本公共服务制度体系，将以注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设为牵引，促进公共服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，扎实推进基本公共服务均等化，不断筑牢保障群众基本生活的制度基础，让全体人民有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感。

新时代健全国家基本公共教育服务制度体系的重点

习近平总书记深刻指出，教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。健全与幼有所育、学有所教相关的国家基本公共服务制度体系，是中国特色社会主义进入新时代切实保障教育公平的重大战略举措。按照《决定》的新部署，并结合近年来国家层面政策的演进，健全这一系列制度体系的重点有以下三个方面。

第一，健全国家基本公共教育服务制度体系，需要着重补齐儿童早期发展的短板。我国儿童早期发展分为0—3岁和3—6岁两大阶段，其中，发展0—3岁婴幼儿早期教育，需要与同一阶段多元多样、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系建设相衔接，以幼儿园和妇幼保健机构为依托，形成面向社区、指导家长的公益性婴幼儿早期教育服务模式，分类探索试点农村儿童早期发展相关基本公共服务制度。对3—6岁儿童，需要持续扩大普惠性学前教育服务资源。按群体划分，重点资助家庭经济困难儿童(含建档立卡家庭儿童、低保家庭儿童、特困救助供养儿童等)、孤儿和残疾儿童。按地域划分，重点在中西部农村地区推展“一村一园”策略，配合国家脱贫攻坚后续政策行动，使“全程干预、全面保障”的0—6岁儿童早期发展体系建设紧紧锁定在集中连片特殊困难地区。

第二，健全国家基本公共教育服务制度体系，重中之重是推动义务教育从均衡发展迈向城乡一体化。我国义务教育已依法全面纳入公共财政保障制度体系，从党的十九大到十九届四中全会接续部署推动城乡义务教育一体化发展，就是在均衡发展基础上的更高要求。为此，需要强化省级政府统筹规划，把义务教育事业纳入经济社会发展规划，与乡村振兴战略和城镇化进程融为一体，基本消除城乡二元结构壁垒，加快推进县域内城乡一体的学校标准化建设，办好每所公办学校尤其是农村公办学校，实现城乡校长教师交流轮岗制度化与常态化，进而在有条件的市域内推动均衡发展，推进进城务工人员随迁子女入学待遇同城化，实现常住人口基本公共教育服务全覆盖，努力让每个学龄儿童少年都能享有公平而有质量的义务教育。

第三，健全国家基本公共教育服务制度体系，必须更好适应残疾青少年儿童和家庭经济困难学生的特定需求。面向残疾人的特殊教育制度是国家基本公共服务制度体系的重要组成部分，政府依法作为实施特殊教育主体，将按国家法规和政策规划的要求，确保2020年基本实现市(地)和30万人口以上、残疾儿童少年较多的县(市)都有一所特殊教育学校。各级各类学校将积极创造条件接收残疾人入学，推进适龄残疾儿童少年教育全覆盖，全面推进融合教育，促进医教结合，确保到2030年全国残疾儿童少年享有从义务教育到高中阶段教育的12年免费教育。此外，全面健全学生资助体系，是持续阻断贫困代际传递的关键举措，在《决定》就坚决打赢脱贫攻坚战、巩固脱贫攻坚成果作出新部署后，教育领域需要面向所有家庭经济困难学生，完善精准资助体系，确保在各个学段应助尽助，进一步夯实民生保障制度的基石。

健全与幼有所育、学有所教相关的国家基本公共服务制度体系，是《决定》深入贯彻党的十九大精神作出的新部署。当前，在各级党委政府依法担负健全基本公共教育服务制度体系、促进教育公平的主责的同时，学校和社会各界将全力支持、积极参与健全国家基本公共教育服务制度的过程，共同努力提高教育治理体系和治理能力现代化水平，为构建服务全民终身学习的教育体系打下更为坚实的制度基础。

(作者系国家教育咨询委员会秘书长、教育部教育发展研究中心原主任)