关于债券资金支出进度的通报「2021年政府专项债券申报指南」

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 审计署网站日前公布了《财政部关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》（下称“整改情况”）。

财政部表示，从2022 年起，建立专项债券支出进度通报预警制度。研究将专项债券限额分配与支出进度挂钩，发行超过一年仍未支出的，原则上要求省级财政部门调整用于其他项目。

如何整改？

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。此后规模陆续增加，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行量达到3.75万亿创出新高。今年略有回落，但规模仍有3.65万亿。

今年6月，审计署在《关于2020 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，地方债债务风险总体呈收敛态势，但仍存在专项债券重发行轻管理的问题。截至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中，有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

据21世纪经济报道记者梳理，多个省份的审计报告显示，专项债使用问题主要集中在资金闲置以及投向不合规等方面。投向方面甚至出现了发放工资、差旅费及购买理财等问题。

如海南省审计厅披露，5个市县将436.86万元债券资金用于建设单位管理费、薪资福利及差旅费等经常性支出，1个市县将1亿元债券资金挪用于其他项目。

一些地方则将专项债资金用于购买理财。山东省审计厅指出，4市20县将29.04亿元债券资金出借给乡镇、企业等周转使用，有的用于购买理财产品或其他项目建设等。

整改情况称，针对审计查出的问题，财政部召开专题会议部署整改工作，压实有关地方的整改主体责任，除审计署查出问题外，还一并将省级审计机关查出的专项债券问题纳入整改范围，逐一制定整改方案，一体推进整改。

财政部分析了以上问题产生的原因，主要是主管部门和实施单位责任意识淡薄，项目前期工作不扎实；财政部门对专项债券使用环节的监管较为薄弱，加之部分项目小、散，加大了管理难度。

整改情况披露，对“其他208.54 亿元专项债券资金未按规定用途使用”的问题。33个地区通过归还原渠道、加快资金拨付或项目建设进度、调剂资金用途等整改131.5亿元，出台3项制度加强债券发行使用管理。对其余资金，有关地区正按程序调整用途。

对“5个地区将204.67亿元专项债券资金投向无收益或年收入不足本息支出项目”的问题。5个地区通过将收支缺口纳入预算、调整资金用途、加强收入管理、强化发行前审核等方式，增强了其中186.73 亿元专项债券的还本付息能力。对其余资金，有关地区正在调整融资平衡方案。

尽快实现专项债券穿透式监测全覆盖

财政部称，下一步将强化通报预警，防止资金闲置沉淀。建立专项债券支出进度通报预警制度即是措施之一。

这一举措主要解决资金闲置的问题。地方审计报告披露，多个地方出现资金闲置的情况。

2020年7月至12月，山东省审计厅对市县政府专项债券管理使用情况进行了审计，共抽审单位771个、项目1277个，涉及资金1453.45亿元。审计发现，部分项目进展缓慢或无法实施。

具体而言，15市67县261个项目由于前期论证不充分、规划设计和方案制定不合理等，未按期开工建设，有的项目进度较慢或者无法实施，304.21亿元债券资金存在不同程度闲置问题。闲置规模已占样本资金的两成。

广东省审计厅也称，有3个市因项目储备质量不高、前期准备工作不充分等原因，导致闲置债券资金22.57亿元，其中有1个市的2.72亿元闲置时间超过2年。

专项债资金的闲置将导致稳投资的效果大打折扣。福建省审计厅称，专项债券资金未及时支出使用导致未形成实物量的情况依然存在，建议科学论证申报项目，抓紧推进项目实施，确保专项债资金下达后迅速形成实物工作量。

财政部还表示，要常态化开展专项债券资金使用情况核查，做到从严监管不留空档。会同有关部门建立违规使用专项债券处理处罚机制，将审计查出问题纳入处理处罚范围，提高违法违规成本。

此外，尽快实现专项债券穿透式监测全覆盖；从2022 年起对所有项目资金使用情况进行绩效评价，评价结果向社会公开，以此倒逼主管部门和项目单位加强自我约束。

记者了解到，监管部门今年已下发通知，要求通过完善信息化手段，对专项债项目实行穿透式监测，主要监测项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况。

其中，项目准备情况监测主要关注不定期申报的专项债项目及纳入年度需求申报的专项债项目。

项目建设情况监测主要关注项目运营单位招投标情况、专项债安排、配套融资规模以及项目建设进度、实物工作量情况等。这有助于避免专项债资金闲置，加快项目建设进度。

项目运营情况监测主要关注专项债项目资产登记管理单位在项目全生命周期内，实施项目运营涉及的财务收支核算等情况，包括项目自身经营收入、项目营业成本、项目形成资产等情况。

项目专项收入监测主要关注专项债对应项目专项收入实现及缴库情况。

绩效评价方面，财政部今年6月28日印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。

办法提出，按照评价与结果应用主体相统一的原则，财政部在分配新增地方政府专项债务限额时，将财政部绩效评价结果及各地监管局抽查结果等作为分配调整因素。省级财政部门在分配专项债务限额时，将抽查情况及开展的重点绩效评价结果等作为分配调整因素。地方财政部门将绩效评价结果作为项目建设期专项债券额度以及运营期财政补助资金分配的调整因素。

“债务绩效管理本质上讲就是为什么要发债、发多少债、怎么管、怎么用、发挥什么作用的问题。在专项债领域，就是如何通过绩效管理提升每一个项目的质量，最终让每个项目发挥应有的作用。”上海财经大学公共绩效研究院副院长刘国永表示。

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