落实办学主体地位 释放学校办学活力

2020年秋季学期开学之际，教育部等八部门印发了《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》(以下简称《意见》)，这对于广大中小学校来说，无疑是新学期最好的礼物。

《意见》是教育领域推进国家治理体系和治理能力现代化重大战略决策的体现，也是全面贯彻党的教育方针、落实立德树人根本任务的一项重要举措。《意见》明确提出：“要深化教育‘放管服’改革，落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力，提升办学支撑保障能力，充分激发广大校长教师教书育人的积极性创造性，形成师生才智充分涌流、学校活力竞相迸发的良好局面。”

学校作为办学主体，拥有办学自主权是实现办学目标和保障办学质量的重要条件。早在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中就明确规定：“学校享有按照章程进行自主管理的权利。”后在历次重大教育改革和重要政策文本中对学校办学自主权都有清晰的表述和规定。但长期以来，由于政校关系定位不清、职责不明，专业与行政的矛盾、权与责的矛盾、人与事的矛盾一直没有得到有效化解，成为制约学校自主发展的三大突出问题，使学校办学主体地位不仅在观念上没有受到足够重视，在实践中也缺乏具体的操作措施，办学自主权成为很多学校多年来的美好期待。

厘清三对关系，明确主体角色与功能

要落实学校办学主体地位，让学校拥有更多办学自主权，同时又要保证学校办学质量，首先需要正确认识和处理好以下三对关系：

一是政府和学校的关系。学校办学主体地位的落实，在根本上取决于政校关系的认识和清晰化，正如《意见》所提出的“要坚持放管结合，明晰政府、学校权责边界，处理好政府办学主体责任和学校办学主体地位之间的关系”。从治理角度出发，政府和学校存在双重关系。一方面，在治理权威的性质和来源层面，学校和政府之间存在着隶属关系，政府作为教育公共产品的提供者，是教育治理的核心主体，对学校发展具有不可替代的作用。学校治理的权威来源于政府授权，因而必须接受政府监管和指导。另一方面，在治理过程中的角色层面，学校和政府是合作关系，两者各有分工、各负其责。政府作为教育治理的核心主体，充当元治理角色，要当好“掌舵者”，为学校发展把握好方向、厘定好规则，而不是包揽公共教育事务的管理。而学校作为办学主体，在法律框架内，在政府宏观指导下，应该享有内部事务的高度自治。

二是权利和责任的关系。权责关系是政校关系的具体反映，有多少权利就应当承担多少责任。长期以来，学校办学缺少活力的一个很重要原因就是权责不对应。学校权小责大，难以自主，甚至不愿和不敢自主，“等靠要”成为学校办学行为的普遍现象。落实学校办学主体地位，需要在厘清政校关系的基础上，确立各自的权责关系，既要给学校充分的办学空间，也要防止权力下放而导致责任落空。

三是“放”和“管”的关系。权责不清往往导致政府管得过多过细，学校受到的束缚过多，活力不够，创新不足。因此，学校主体地位的落实在很大程度上取决于对“放”和“管”关系的认识和处理。从当前学校发展的实际情况和改革的目标来看，“放管结合”的关键是要“放”，政府要有壮士断臂的决心，敢于和勇于破除利益固化的藩篱，真正做到“应放尽放”，通过“放”来减少不必要的干预，让学校有更大的自主空间，回归教育工作本身。但是“放”并不意味着一放了之，“放”和“管”是相对的，也是辩证的，有“放”就有“管”。因此，政府在什么时候管、管什么、采用什么方式管的问题上要有科学规划和界定，既要防止重回老路，又要防止失序和失控。

强化尊教理念，赋予办学自主行动力

认识和厘清以上三个关系，有利于准确定位学校在教育治理体系中的角色和功能，有利于正确理解“放管结合”原则，为落实学校主体地位奠定思想基础。但要将这些思想认识转化为实践行动，还需着力强化以下几个方面：

政府要尊重教育而不仅是重视教育。政府重视教育是学校发展的根本保障和基础性前提，但教育是一项复杂的、创造性的实践活动，有其独特的内在发展规律，仅有“重视”是不够的，还需要政府尊重教育。首先是尊重教育规律，不能按照行政的方式来管理学校教育。教育内部诸因素之间、教育与其他事物之间存在着不以人的意志为转移的本质性联系，如教育发展规模和速度是以一个地方的经济和人口为基础的，盲目冒进、好大喜功并不可取。学生身心发展更是如此，绝不可定指标、定数量，不可以运动式推进和拔苗助长。其次是尊重专业，让专业的人做专业的事情，确保专业的权威性和独立性。政府部门要努力实现以“教育家办学”取代“教育局办学”，要按照现代教育治理的基本理念和精神，依据权责对应原则，通过广泛协商和讨论来厘清政府职责边界，施行权力清单式管理，真正为学校减压和减负。再其次是尊重创新，鼓励和支持学校大胆探索符合自身特点的办学模式和办学特色，不能“一刀切”“一根尺子量到底”，更不能以分数和成绩论英雄，要鼓励学校因地制宜，创新办学模式和教育教学方式，并营造出宽容的氛围和制度环境，允许学校在实践新的办学思想和模式中试错或失败。

学校要不断提高自主能力。落实学校办学主体地位本身不是目的，最终目的是激发学校办学主动性和积极性，让学校发挥主体作用。如此，学校是否能够真正“自主”就变得尤为关键。《意见》明确保障学校“五个自主”，即自主安排教学计划、自主运用教学方式、自主组织研训活动、自主实施教学评价、自主统筹实施跨学科综合性主题教学。学校要真正实现“五个自主”，首先要着力推进学校内部治理改革，提高学校治理能力。当前特别需要落实党组织领导下的校长负责制，确保正确的办学方向;完善学校章程建设和师生共同参与的内部治理结构，激发每个人的教育热情和智慧。其次，要大力提高校长专业素质，提高校长领导力。学校能否发挥主体作用，校长是关键。政府和教育主管部门要严格按照校长专业标准要求选人、用人;加快推进和完善校长职级制改革，以激励校长发挥领导作用;加大对校长培养培训力度，提高其教育理性水平和管理水平，让学校管理更加科学有效，减少和避免弯路与失误。第三，要加强教师队伍建设，提高教师教育教学能力。学校以“立德树人”为根本任务，教师是学校办学活力和办学质量的决定性因素。因此，一方面要严把教师入口关，让更多有志于从教、有能力从教的人进入教师行业;另一方面要加大对在岗教师的专业训练，让他们熟悉教育改革的政策和理论前沿，掌握先进的教育教学理念和方法，并不断转化为实践行为。同时，要创新教师人事管理，包括职称晋升、绩效分配和退出制度等，激励教师专业成长。

社会要建立完善的支持体系。学校作为一个开放的系统，其主体地位和作用的体现不仅要接受社会的检验，更离不开社会的支持，否则学校主体地位就是一个“空中楼阁”，尤其是在教育发展方式正在从外延式发展向内涵式发展转变的背景下，学校文化和特色建设、指向学生关键能力的学校课程和教学改革等都日益需要突破学校的“围墙”，需要获得更广泛的社会支持。学校只有更加开放，与社会建立更好的互动，才能获得持久的支持性力量，学校主体地位也才能更为持久和稳固。

(作者系北京师范大学教育学部教授、博士生导师)