专项债券法律意见书「专项债券」

作者 ：侯铭轩，四川英特信律师事务所金融债券法律事务部部长，高级合伙人，参与四川、贵州、河南等多地市地方政府专项债券项目申报与发行的法律咨询工作，截至目前已完成100余单专项债券法律意见书的编制。

前言

2020年3月31日，国务院常务会议指出：“要进一步增加地方政府专项债规模，扩大有效投资补短板。要在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上，抓紧按程序再提前下达一定规模的地方政府专项债，按照资金跟着项目走的原则，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设。”自此我国专项债券资金规模持续扩大，2020年全年高达3.75万亿元。机构普遍预测，2021年新增专项债券资金规模有望超过3万亿元，与去年资金规模相当。

可以看出，在当前全球疫情持续影响下，为了稳定经济增长，专项债券已经成为积极财政政策的重要工具，是稳投资、扩内需、补短板的重要举措。因此，抢先谋划符合专项债券申报要求的建设项目，积极争取筹得低成本的专项债券资金，对于地方保增长、调结构具有重要的现实意义。

本文从法律视角下，浅谈在项目谋划阶段应给予关注的几个要点：

第一、项目类型选择

根据财政部办公厅国家发展改革委办公厅联合发布的《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》【财办预（2021）29号】要求：

今年新增专项债券投向九大领域，分别是交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程。也就是说，我们选择的项目类别必须能够归于这九大领域之一。

2021年新增专项债券资金投向领域

一、交通基础设施

（一）铁路

（二）收费公路

（三）机场（不含通用机场）

（四）水运

（五）城市轨道交通

（六）城市停车场

二、能源

（一）天然气管网和储气设施

（二）城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）

三、农林水利

（一）农业

（二）水利

（三）林业

四、生态环保

城镇污水垃圾处理

五、社会事业

（一）卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）

（二）教育（学前教育和职业教育）

（三）养老

（四）文化旅游

（五）其他社会事业

六、城乡冷链物流基础设施

七、市政和产业园区基础设施

（一）市政基础设施

1.供水

2.供热

3.供气

4.地下管廊

（二）产业园区基础设施

八、国家重大战略项目

（一）京津冀协同发展

（二）长江经济带发展

（三）“一带一路”建设

（四）粤港澳大湾区建设

（五）长三角一体化发展

（六）推进海南全面深化改革开放

（七）黄河流域生态保护和高质量发展

九、保障性安居工程

（一）城镇老旧小区改造

（二）保障性租赁住房

（三）棚户区改造

第二、项目单位的股东背景

目前，法律及相关规则对专项债券对应项目的具体建设单位即项目业主的股东并无明确要求必须是纯国资背景，实际中，往往是地方政府的某个部门或其设立的平台公司、专业公司等。但考虑到专项债券项目本身所要求的公益性，且国家鼓励民营资本参与基础设施建设，所以在实际操作中并不排斥非控股股东的小股东民营资本，但在法律审查时，为避免公司股东决策对专项债券资金使用、还本付息等事项的影响，应要求民营股东出具相关事项的一致行动承诺，履行程序上的合规手续。

第三、建设项目审批手续的准确和完备

目前，全国各地对专项债券对应项目在申报时应具备的建设审批手续要求不尽相同，一般为项目的立项文件、用地审批手续、环境影响评价办理手续。但无论如何，项目开工前的各项手续应当齐备，否则在后续专项审计时，将面临合规风险。

关于立项文件，法律审查时应当关注立项程序，即备案制、审批制的适用是否合规，所呈现的文件形式是固定资产投资备案表还是发改部门出具的可行性研究报告批复。另外，如果文件的有效期已过，应要求发改部门出具有效性的说明或者重新立项。

关于用地审批手续，目前，用地预审意见与选址意见书已合二为一，审批程序上有所简化。如有自然资源及规划部门出具的关于项目用地或规划出具的说明或意见，法律审查时应关注文件的内容是否与项目已获取的用地及规划相关证照有矛盾或出入之处，否则，应当进行修正和统一。

关于环境影响评价办理手续，法律审查时应当严格根据环境影响评价管理目录，比照项目评价等级要求，对应获取环境影响登记表、报告表、报告书的备案或审批。

第四、公益性论证

专项债券作为政府举债资金，其投向于具备公益性的项目，本就是其应有之义，也是项目评审的重点。公益性论证核心在于审查项目的建设内容是否有益于国计民生、是否为纯商业化项目、是否“与民争利”等。如果项目的公益性存疑，在评审时可能被一票否决。我们在项目谋划时，应明确项目的定性，最好在呈现给政府部门的相关项目申请、报告或批文中体现公益性描述。

第五、专项债券和市场化融资安排

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，对于收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。目前，国家及各地政府对组合使用专项债券 市场化融资的项目是鼓励和支持的，我们在项目谋划时可重点考虑。为此，本文从还本付息先后顺序的角度，对专项债券及市场化融资的孰先孰后问题进行探讨，以便项目单位做整体融资方案以及与金融机构对接时参考。

对于这一问题的考虑，首先我们应当明确专项债券的举债主体是地方省级政府而非项目单位。在专项债券用作资本金时，在公司层面，公司债务的优先级高于股东收益，所以，项目单位在当年偿还市场化融资本息后仍有剩余资金的，则按照公司章程的规定向股东分红，股东再用分红的收益归还自身债务性融资；在专项债券不做资本金的情况下，其属于项目单位的债务性资金，政府作为控股方往往将专项债券资金作为股东借款注入至项目单位进行使用。这种情况下专项债券的清偿顺序一般在金融机构与项目单位股东的贷款承诺中要求其劣后于市场化融资资金

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