什么叫政府专项债券项目「地方债配套融资」

引言：2019年5月30日，中共中央办公厅 国务院办公厅联合下发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》一文，一石激起千层浪，让大家重新认识了已经发行了3年多的地方政府专项债券。至此，天将降大任于专项债券，让其发挥逆周期调节力度，更好的发挥“稳增长”的功效！因此，文件一发各方的政策解读纷至沓来，让大家异常的兴奋，其中一些说法让某些模式又“起死回生”或者说“迎来了第二春”，甚至说放开专项债券的配套融资以及同意部分项目由专项债券充当资本金，是放松政府隐性债务管理，事实真的是这样吗？

一、只要是发行专项债券的项目，都能够配套融资吗？

中央出台了专项债券发行及项目配套融资的文件，很明显是在发行专项债券的基础上研究如何进行市场化的配套融资，但就目前专项债券的第一大品种——土地储备专项债券，有些机构认为土地储备是地方政府搞各项建设的基础性工作，如果土地储备能够进行配套融资，那岂不是解决了地方政府的大难题，很多园区开发的模式不就迎刃而解？于是纷纷研究起土地储备专项债券如何配套融资的事。

但事实会是这样吗？一个项目要能发行专项债券，那么它一定要有对应的政府性基金收入和专项收入，换句话说一个可以发行专项债券的项目，可以没有政府性基金收入，但必须有项目专项收入。而土地储备恰恰相反，是个只有政府性基金收入而没有专项收入的项目，这意味着土地储备的所有回报必须纳入政府性基金预算管理，即土地储备的全部收入归政府所有，因此对于配套融资的市场化企业主体而言，是没有对应的专项收入的，因此土地储备专项债券对应的项目不能够进行市场化的项目配套融资。一旦融资，融资资金的偿还来源于土地出让收益的财政性资金返还，这是直接增加政府隐性债券的情形，是坚决不被允许的。

二、允许专项债券配套市场化融资，是不是出现偿付风险时专项债券优先于银行的市场化融资，即专项债券优先于市场化融资呢？

文件发布后，有很多金融机构的学员过来问我说专项债券的项目配套融资，若项目出现风险，政府肯定要先保证专项债券的偿还，之后有剩余了再偿还金融机构，金融机构介入专项债券项目的配套融资，是不是风险不可控呢？其实金融机构可以把这个疑虑放下，因为首先国家鼓励符合条件的项目发行专项债券和银行融资为主的项目融资是基于项目本身的收入来源确定的，而且项目未来收益来源是要分类分账户监管的，即产生的基金收入全部纳入预算，用于偿还专项债券，不足部分实施市场化融资，对应的是项目的专项收入，即专项债券与市场化融资的还款资金来源不同，即不存在谁挤占谁的问题。其次，一个项目要想进行市场化融资，前提必须是先发行专项债券，而在专项债券发行披露的文件中要明确提出该项目将来要进行市场化融资，同时项目的融资与收益是要进行精准的自平衡测算的，能还的上专项债券，就能够还的上市场化融资，否则在项目实施过程中就无法自平衡，也就无法发行专项债券，同时专项债券的发行文件是要经过省的事前评审及批准的，因此金融机构不必担心市场化融资劣后于专项债券偿还。

三、已经被认定为存量政府隐性债务了，既要保证解除违法违规担保，不新增政府隐性债券，必要的在建项目还要与金融机构协商继续融资，这能做到吗？

很多机构都对此条能否实施表示疑惑，认为这是不可能的事，事实真是这样吗？中央关于隐性债务的认定早在2018年8月就截止了，即存量隐性债务指定就是截止到2018年8月底之前被甄别认定为政府隐性债务的，即存量隐性债务是一个时点数据，如果你的融资在这个时点之前全部被认定（包括尚未提款部分），在此之后还需要后续融资的，那在解除违法违规担保的前提下（比如政府购买服务模式下，由政府出具将购买服务资金纳入预算管理的文件），在隐性债务认定的额度范围内，是可以继续新增融资的。

四、既然部分项目允许将专项债券用于项目资本金，那专项债券如果能与PPP的结合，岂不是前途一片光明？

专项债券与PPP相结合在理论上是可行的，但实践中却未必会被选用。首先就是效率问题，专项债券与项目配套融资依靠最新的文件已经打通，但对于市场化融资部分，同样都是企业项目主体融资，非PPP模式可以直接指定融资主体，而PPP模式需要通过公开竞争的方式选择出社会资本，社会资本再成立项目融资主体，这对于当月发行，下个月之前就要支出的专项债券在时间上不可控制。第二，专项债券与PPP的结合要有专项收入，而绝大部分PPP没有对应的专项收入，即使有专项收入还要调入财政预算管理，这会让代表社会资本利益的项目公司无法理解和接受。第三，专项债券的发行有时间窗口，如果发行专项债券要与PPP结合，势必要在专项债券发行时说明采用PPP模式下政府能获得多少专项收入才能覆盖专项债券本息以及项目明确由哪个主体实施，因此在专项债券发行前，PPP模式的流程至少要完成至项目公司成立，而PPP模式下走完上述程序的时间就不可控制，很难满足专项债券的时间窗口（得赶得上全省统一的发行计划时间），因此若要想利用专项债券与PPP相结合，各项准备工作将要相当完善，这对于政府和社会资本的难度是很高的。综上，专项债券与PPP的结合是看上去很美的事务，在实践中还要有特殊的流程衔接才有可能，因此市场不宜给予过高的期待，要水到渠成，而不是逆水行舟!

以上四个问题，是我对《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》文件理解上的心得体会，希望政府和金融机构能够按照中央文件精神，集中力量支持优质的专项债券市场化融资项目，更大程度发挥专项债券撬动融资的作用，更好的服务实体经济，早日解决基础设施领域的短板问题！

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