下半年专项债「2021年地方债发行计划」

“今年7月下旬左右，我们的确曾经听到过要新增地方政府专项债券的传闻，但是直到目前，还没有收到具体的要求和指引。”8月23日，珠三角某地级市的一位财政系统的工作人员告诉时代周报记者。

下半年，随着减税降费作用进一步显现，财政收支压力进一步加大——为提振经济，中央是否将新增地方政府专项债额度，成为外界关注焦点。

8月22 26日，全国人大常委会会议在北京举行。会议召开前，有关此次全国人大常委会将审议新增地方政府专项债额度相关提议的传闻四起。最终，本次全国人大常委会并未对地方专项债扩容作出具体安排，而是更加强调加强地方政府债务管理、防范化解地方政府隐性债务风险。

8月23日，财政部部长刘昆向全国人大常委会做《今年以来预算执行情况的报告》，谈及下一步重点工作时表示，继续做好专项债券发行及项目配套融资工作，支持地方依法合规举债；进一步厘清专项债券合理边界，精准聚焦国家重大战略和重大项目；健全地方政府隐性债务常态化监测机制，实现对所有隐性债务全覆盖。

全国人大常委会委员、中国社会科学院学部委员李培林告诉时代周报记者，此次全国人大常委会会议“并没有专门讨论增发地方专项债的问题”。多位业内人士对时代周报记者表示，年内上调地方专项债额度的可能性不大：一方面，上调限额流程复杂，需逐层上报，限额逐级下发，且需经全国人大审批；另一方面，增发地方政府专项债券需要根据实际经济情况而定，当前经济增速仍处在预期目标内，尚有韧性。

年内增发专项债难出

近年来，地方债发行使用节奏偏慢，时常出现“上半年无债可用、下半年集中发债”的情况。

为了充分发挥债券对稳增长、补短板的作用，今年1月初，全国人大常委会授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元，专项债券发行进度大幅提前。

最新数据显示，截至7月底，各地已组织发行地方政府债券33931亿元。其中，新增地方政府债券25529亿元，占全年新增地方政府债务限额的83％。

根据财政部发布的《地方政府债券市场报告（2019年7月）》，36个拥有发债权的地方（即省、自治区、直辖市、计划单列市）中，截至7月份，北京、上海、浙江、广东、四川等14个地方已经完成了发债任务。从发行规模来看，广东（不含深圳）以约1847亿元居各地之首，江苏以1559亿元紧随其后。

根据财政部要求，全年3.08万亿元新增地方债要在9月底前完成发行。外界普遍认为，按照目前的发行进度，地方债的发行任务可按时完成。

有不少声音认为，9月底全部新增地方政府债券发行之后，政府将面临“弹药不足”的问题。

与此同时，国内7月份工业增加值创下2002年以来最弱增速，零售销售下滑，在需求疲软和季节性因素的影响下，7月信贷增速亦放缓至今年以来的第二低位—新增地方专项债的呼声因此四起。

但时代周报记者在采访中发现，今年年内增发专项债的政策或难以出台。

一是地区财力差异。上述珠三角某地级市财政系统工作人员表示，目前当地财政收支状况良好，年内基本没有太大压力，没有太大必要通过新增地方债来缓解财政收支压力。

该人士分析，即便对于欠发达地区而言，新增地方债缓解财政压力的做法也不普遍：“这些地区财政收入更多是依靠中央财政转移支付，而且中央对于地方债的限制也比较多。”

长期研究地方债的上海财经大学教授郑春荣在接受时代周报记者采访时表示，目前来看，下半年新增地方债额度的可能性不大：“全年新增地方债的发行进度在年初就已经安排就绪，现在的发行情况也在正常节奏之中。”

中央财经大学财政税务学院教授温来成告诉时代周报记者，年底经济形势是否需要增发地方政府债券，目前看还需要观察。同时，增发需要全国人大批准，应履行法定程序，“如不是重大情况，一般不采用”。

从具体操作上看，中信证券8月23日发布研报认为，上调新增专项债限额的流程较为复杂，而且收益相对有限，短期内上调额度的可能性不大。

“此外，就收益角度而言，专项债流入基建的比例并不高，从下发额度到项目落地也有时滞，当年体现的作用未必十分明显。”上述研报称。

提高专项债使用绩效

在专项债扩容难出的背景下，专项债仍然是今年财政政策的发力点，增效是有效手段。

近日，贵州、山西、黑龙江、四川、江西等多个省发布《关于2018年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，多个省普遍存在资金闲置或挪用、债券资金使用效益不高等问题。

以广东为例，截至2019年3月审计时止，该省共有138.76亿元新增政府债券资金存放在财政部门或预算（项目）单位未实际使用，占2018年新增政府债券总额1354.3亿元的10.25％。

广东省审计厅因此建议深化债券资金分配改革，探索新增债券分配方式从“因素法”向“项目制”转变：推行债券资金与项目严格对应执行机制，提高债券资金使用绩效。

安徽省审计厅在对地方债审计时也发现了一些问题，包括：1个市的专项政府债务余额超限额；2个市、县发行的政府债券募集资金中，有4.97亿元结存在财政部门，其中0.49亿元闲置1年以上；1个市改变贷款资金用途2亿元。

北京市审计厅发现，个别新增债券资金使用效益不高。截至审计日，个别区2017年新增债券资金中，有30个项目由于拆迁工作进展缓慢而无相关资金支出，造成资金结存36.24亿元，占2017年度新增债券资金的60.4％。

北京市审计厅分析，一些预算支出固化现象未得到根本解决，编制预算时重预算平衡轻支出政策，事权和财权划分不够清晰，支出责任落实不够到位，项目储备不足，“钱等项目”的情况比较突出。

郑春荣告诉时代周报记者，目前多个省市的审计报告反映了地方政府债券资金存在闲置现象，说明适合发行地方政府债务的基建项目并不是很多；同时，基建投资还是需求导向，要根据实际需求上马，不能过于超前建设。

8月23日，国家发改委主任何立峰向全国人大常委会做报告，谈及下半年重点工作时表示，要加快地方政府专项债券发行和资金使用，更多投向重点领域和重大项目，完善地方政府专项债券项目安排协调机制。

四季度或为明年发债做准备

有研报分析认为，下半年，财政收入增速回落或成为约束财政政策加力提效的瓶颈。

财政部数据显示，今年前7月全国财政收入同比增长3.1％，增幅同比回落6.9个百分点。

与此同时，基建投资增速走弱。国家统计局数据显示，今年1—7月基建投资增速3.8％，较1—6月回落0.3个百分点。

今年6月中旬，中办、国办发文允许将部分专项债券资金作为符合条件的重大公益性项目资本金，旨在缓解部分地区推进地方基建项目时，资本金不足带来的困境。但市场仍担心，下半年地方政府收入下降，年内财政预算偏紧，在严控隐形债务的情况下，基建投资反弹力度不及预期。

如果今年年内并无出台增发专项债的相关计划，是否会影响全年经济增长？

郑春荣对时代周报记者指出，对四季度没有地方债发行额度而拖慢经济增速，不必太担心。

他表示，债券的发行一方面要考虑经济周期因素，为对冲经济下行压力、为拉动经济而发行；另一方面，更重要的是，债券的资金投向须经充分论证，“同时，从债务安全边界来看，部分省份的债务额度也有适当控制的必要性”。

“财政部部长在报告中表示支持地方依法合规举债，没说增发也没有说不增发，我觉得可以增发。”国家信息中心首席经济师祝宝良对时代周报记者表示，今年前三季度把地方债发行额度用完后，四季度空了下来，可以为明年的地方债发行提前做准备。“至于明年发行专项债的具体额度，则可能要等到2020年全国两会的时候再确认”。祝宝良认为，从整体上看，下半年基建增速将保持稳定，不会出现太大波动。

本文源自时代周报

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