特别国债为什么可以应对突发经济困境发展「经济过热时为什么要增发国债」

国债简单的来说就是国家向人民借钱，国家以国家的信用为基础，然后向国内的机构企业或者个人、投资者来发行债券来筹集资金，由中央政府向投资者出具的、承诺在一定时期支付利息和到期偿还本金的债权债务凭证，由于国债的发行主体是国家，所以它具有最高的信用度，被公认为是最安全的投资工具。这样的一种形式就是国债。当然，发行国债是必须依规，以国债法作为依据。国债法，是指由国家制定的调整国债在发行、流通、转让、使用、偿还和管理等过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。它主要规范国家（政府）、国债中介机构和国债投资者涉及国债时的行为，调整国债主体在国债行为过程中所发生的各种国债关系。新中国成立后，于1950年、1954-1958年、1980年至今发行过国内公债。各期国债发行以前，由国务院制定国债条例，具体规定国债的发行、转让、利率、还本付息及其他有关管理事项。国债条例是规范中国国债管理活动、调整国债主体之间关系的法律依据。1968年国家偿付了全部内外债本息，1968-1981年，中国是一个既无内债、又无外债的国家。1981年1月，国务院通过《中华人民共和国国库券条例》(以下简称《国库券条例》)，决定发行国库券来弥补财政赤字，以后又发行了国家重点建设债券、财政债券、重点企业债券、保值公债、特种公债等。到1992年止，每年都颁布一个国库券条例，对发行对象与方式、发行数额及利率、还本付息的期限、国库券及其他债券的贴现、抵押和转让、国债法律责任、国债管理机构等内容予以规定。1989-1991年每年还颁布了一个特种国债条例，对特种国债的发行对象、发行数额、发行期限、利率及偿还期等内容予以规定。现行的国债法是1992年3月18日由国务院颁布的《国库券条例》发行国债的目的主要包括：筹措军费、平衡财政收支、筹集建设资金、借换国债的发行。按举借债务方式不同，国债可分为国家债券和国家借款；按偿还期限不同，国债可分类定期国债和不定期国债；按发行地域不同，国债可分为国家内债和国家外债；按发行性质不同，国债可分为自由国债和强制国债；按使用用途不同，国债可分为赤字国债、建设国债、特种国债和战争国债；按是否可以流通，国债可分为上市国债和不上市国债；按债券的流动性划分，可分为可流通国债和不可流通国债；按发行的凭证为标准，可分为凭证式国债和记账式国债。
一般国债的筹集资金用于弥补财政赤字，补充国家财政资金；而特别国债资金则专门服务于特定政策，支持特定项目需要。特别国债与一般国债在资金用途、预算管理和发行流程方面存在明显差异，资金用途专门服务于特定政策，支持特定项目需要。特别国债是中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；用途更加灵活。我国以往特别国债的发行目的在于等值交换或购买资产，而非对预算赤字的融资。从预算管理来看，特别国债仍属于政府债务。按照国债余额管理办法，纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，不列入财政赤字，其收支纳入中央政府性基金预算。
此前，我国共发行过三次特别国债。第一次，1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次，2007年，发行1.55万亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。第三次，2017年，发行特别国债是对2007年到期的部分特别国债进行定向续作。
1998年发行特别国债是在国家面对亚洲金融危机、洪涝灾害、产能过剩、银行风险的多重困局下，向商业银行定向发行，支持基建、灾后重建、国有技术改造等项目，帮助国家平稳度过危机，保持社会稳定，主要目的是为了提高我国四大行资本金，使其满足《巴塞尔协议》关于资本充足率的要求，同时解决因频繁出现的坏账问题而对我国银行体系带来的冲击。
2007年发行的特别国债，是针对外汇储备突破万亿大关，同时应对国内经济过热、流动性过剩问题，并为成立中投公司提供资金，在国际经济失衡的背景下，我国国际收支呈现“双顺差”局面。发行特别国债主要是为了维护经济稳定运行和物价稳定，缓解央行对冲的压力。两次特别国债用途不同，对市场流动性的影响也有区别。1998年央行大幅降准为购买特别国债提供资金，释放了超过2400亿元存款准备金，提高了货币供应量。2007年特别国债发行主要采用定向方式，实质是央行外汇和财政部特别国债双方内部的一种资产交换，对市场流动性的影响偏中性。
由于2007年第一期6000亿元特别国债于2017年8月29日到期兑付，为此财政部采取了滚动发行的方式向有关银行定向发行6000亿元特别国债。2007年与2017年两次特别国债均为财政部在一级市场向商业银行发行，并由央行在二级市场启动现券买断工具购买。
发行了特别国债，财政政策更为积极，而货币政策往往会与财政政策相配合。1998年，购买特别国债的资金就来源于降准。货币政策要配合财政刺激，进而拉动实际需求、改善企业的资产负债表和利润表。当前货币偏谨慎，可能是留足弹药等待财政发力。后续随着财政加码，货币政策可能进一步宽松，仍然存在全面降准、降息和存款基准利率调整的可能。从发行方式看，特别国债主要为定向发行，仅少量为公开发行，此前三次的定向发行占比分别为100%、87%和86%，因此其对资金面影响较为有限。
为应对新冠病毒疫情对我国经济生活的严重影响，我国于3月27日决定重启特别国债，以增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。回顾过往发行特别国债的经验，可以发现特别国债的用途比较灵活，对症下药，并且不纳入财政预算赤字（但纳入政府性基金预算），能够在一定程度上降低财政平衡压力，这也是今年中央在疫情影响下选择发行特别国债的原因，其中，支持商业银行发行永续债，补充银行资本金，是近期被提及的一种特别国债的创新用法。本次特别国债总规模或将不低于2007年的1.55万亿元，在全球疫情的干扰下，不排除总量在1.8~2万亿元附近，但是会分批（期）发行。参考过往，2007年特别国债一共分了八期，预计2020年第一期规模或将在5000~6000亿元，项目上估计也将更加丰富。考虑到特别国债用途灵活，想象空间较大，用于促进居民消费、支持中小微企业、支持银行补充资本金等都有猜测依据。