城投会不会垮「城投公司转型」

6月13日下午，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，加强地方政府债务管理，清晰界定了省以下财政事权和支出责任。

此前在5月13日，银保监会发布的《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》中也有一条引起热议：坚决遏制新增地方政府隐性债务，严禁银行配合地方政府新增隐债上新项目、铺新摊子。

5月18日，财政部更是以儆效尤，发布了关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报，选取了来自全国多省份的违规增加隐性债务的案例，给地方政府债务戴上“紧箍咒”，可以说政府融资平台是在夹缝中求发展。

近几年为了防范金融经济风险，政策在大力治理地方隐性债务，监管逐步在发力。城投公司作为大量隐性债务重要主体，频频遭遇整顿，资金来源受阻，在政策持不断收紧的浪潮里，城投的发展也被推向了新阶段，在“严监管”的约束下，城投的转型迫在眉睫！

平台公司对于地方政府和我国发展都有重大意义，其主要发挥融资职能，可以理解成一种政策调控工具，但在其改革历程中确有几大难点亟需解决。

平台公司问题很多，基本有五个方面：

第一是债务压力大。

第二是造血机制不足。

第三往深处去考虑是缺乏经营意识。造血和有经营意识意味着能赚钱，能赚钱意味着一定是有风险的。在赚钱和风险面前，政府宁肯是厌恶风险，长期下来就是政府想让干什么就干什么，其实是缺造血机制，缺经营意识的长期博弈的结果。

第四是人才机制不合理，从一个政府失控的平台公司到市场化的路其实很长，普遍是缺人的,缺合适的人，缺能干的人，缺既懂政府又懂市场的人。

第五是运作机制不顺。因为平台公司本来就是一个畸形的产物，平台公司做的越大，意味着要抢很多其他政府职能部门的权利，这是一个利益重构的过程。

那么让国家大力调控的动力当然不只是这些问题，而是一些延伸风险。

第一是风险太大，一个200亿的平台公司动不动负债150亿，然后有效资产可能还不到20个亿，真正破产清算的时候风险太大，一旦出问题可能就是系统性金融风险。

第二是资金空转，每次国家想通过货币政策放点钱给到实体企业，结果钱转来转去都进入了平台公司、进入房地产，挤占了实体企业的发展空间，对很多政策打了折扣。

第三是投资不经济，因为钱来得太容易，比如修路架桥可以反复修路架桥。

第四是运作效率不高，主要是原因是为了提升平台公司的融资能力，大量的国有资产并表并给了城投，但城投并没有去经营管理它，所以说应用效率偏低。

平台公司从80年代初的萌芽阶段，到97年迎来一个快速发展期，比如亚洲金融危机需要去对冲风险，需要投融资等，再到08年第二轮全球经济危机背景，国家出台的“4万亿投资”，甚至把组平台公司融资作为一种考核的方式，平台公司激增，这期间可以说是“平台公司的美好时光”。

往后开始做调整， 19号文、银监会名单制、162号文、463号文、国发43号文，50号文等从政策来看是在加压，但是结果是虽然调控紧，平台公司发展依旧迅速。

其实政策也是在一会收，一会放的，甚至可以总结出来经济实体经济在向好的时候，国家就开始管控平台公司，实体经济不好的时候，国家就开始去放，因为实体经济一旦向好，国家会觉得税收可以上来了。

平台公司运作效率不是很高，经济债务压力太大就开始去收，但是一旦经济出问题，平台公司作为政府的“亲儿子”是要往上冲的，所以说站在这个节点上去看平台公司转型发展，是要站在一定的宏观形势下来看。

那下面怎么去改？国发43号文对政府投融资体制做了“一个机制、两种思路、三条界线”的顶层设计，简单说就是通过政府债券解决的政府投资不足的问题额度是受限的，改革方向是中央和地方要切割，政府和企业要切割，未来一定是小政府，大市场的概念。

其中50号文做了加压，重申政府和平台公司一定要做债务的切割，也就是说未来政府对平台公司不兜底，意味着它会从政府信用背书式的融资走向市场化融资，平台公司生存逻辑发生了变化。市场化融资意味着平台公司第一要有足够的有效资产量；第二要有相对比较合规的、规范的营业收入，不能完全来源于政府确认的收入；第三要有市场化利润；第四是有制约风险的措施。

2、平台公司会变成特殊目的的一般性国有企业，做“政企命运共同体”和“企业有机生命体”

那么平台公司未来改革往哪走？需要解决好几个问题：

第一是替政府去回答，进一步提升市场化融资能力，帮助政府做城市建设和城市运营。

第二个是带动地方的产业升级。因为政府发债券，一个是需要财力，一个是需要良好的产业环境，也就是说未来债务的最终破题是靠良好的产业环境作为支撑的，只要产业起来，债券能持续发出来，债务风险也就没问题。

第三个国资国企改革，最主要是优化资本布局，提高国有资产运行效率。

第四个红线指标，债务不出问题。

所以说平台公司会变成特殊目的的一般性国有企业。在改革过程中有两条主线：一个是给政府回答什么叫政企命运共同体，政府好了，会让平台公司好，平台公司做得好，是为了更好的去服务政府。第二个企业有机生命体，这个主要是平台公司要能可持续发展才行，这是从平台公司需要找回的基因。

当前发展态势有四个层面：

1）第一是十四五视角。具体到地方平台公司和国有企业来说，一方面是在一个风险敞口的环境中要去考虑平台公司的发展，另一个要实现同频共振，就是我这个方案对政府和局委的价值，如果是市级政府，跟县区级的价值是什么？还有就是未来国资的规划要能支撑起政府的规划来，要发挥国资对政府战略的支撑作用。核心就是平台公司怎么去支撑国资，实现政府国资和国有企业在一条脉络上去发展。

2）第二是“六稳”“六保”。国家既要控制融资，既要控制债务，还要去做六稳六保，城镇化率要在短期内提高75%，这都需要用钱，所以说越到县区级政府越困难，这是大环境决定的。

3）第三是城市发展视角。如果想把平台公司做好的话，就要基于发展的角度去看平台公司。我们很多城投类企业是服务于城市建设和产业发展的，这就需要考虑未来城市会变成什么样子，比如说再过10年城镇化率到了70%-75%，城市极有可能不会再发生大的变化，这就要看到城市发展的逻辑，反过来推公司的发展逻辑，也就是说城市会从造城走上运营城市，作为平台公司就要从造城提前谋划怎么去运营。

4）最后是国资国企改革。本轮大概从15年开始25号文出来以后，又出了若干配套文件，叫“1 N”政策体系。20年国企改革三年行动方案，其实是承接上面的顶层设计，用三年行动计划把这些顶层设计全部落到实处去。改革的核心出发点是市场化能力和提高运营效率，并且所有的改革找到了政策依据，比如法人机制怎么优化，三项制度改革怎么做，都找到了依据。因为政府做事是要讲依据的，这是很好的一个尚方宝剑。

在明确城投改革的发展占位和改革方向后，其中有两大核心难点，一个是对于债务问题处理，另一个是平台公司重构升级，这两方面是重点，也是难点，是衡量城投是否转型成功的要点。

首先为什么平台公司体量都大？主要是因为“滚雪球”的发展模式，这个模式依赖地方政府。第一是需要有持续的资产注入，其次是政府财政有承诺函，这个体系在17年之后就走不通，需要通过投产业获得投资收益，再进一步证券化，逐步构建融资、投资、产业经营三大生态圈，实现闭环运作，才能实现平台公司转型成功和可持续发展。也就是说改革发展会要求平台公司从大循环走向小循环，也会去要求地方政府把资产和资源都支持给平台公司，也要求地方政府适当控制公益性项目的投资建设。

针对债务风险怎么处理？第一是先摸清底数，不管是隐性的、显性的、为了投资要求把它摸清楚，摸清楚以后针对于存量项目优化结构就可以缓释风险；另外针对于新增的项目，一定要搞清楚每个项目平衡运作，至少要做到新增投资不增加政府隐性债务；最后是建立应急管理反应机制。

对于如何去升级重构平台公司，首先要明确职能和定位：是承接政府想做的事儿，也是一个上位规划怎么落地的问题，其中包括实现城市建设、产业发展以及民生保障等，要了解政府有哪些资源和资金，利用这些资源怎么去做。这就需要把平台公司放在一个合适的位置。

首先需要一个合理的国企架构，未来国有企业不管是1 N、2 N、N N，都不要同质竞争和闲散；第二是项目模式，政府给的项目要有明确任务和承接模式；第三是融资模式，如何放杠杆的问题；最后是政企合作，其中怎么监管和考核，要实现责权利效对等以及有合适的考核机制。

那么具体实现平台公司的重构升级有六大步骤：清查-整合-再造-培育-优化-构建。

1）资产资源清查

首先查什么？平台公司要想市场化融资，需要有足够的有效资产量，需要有足够的收入利润作为支撑。这个清查就是为了满足有效资产，收入，利润为基础上倒查为可用的一些资源，把资产资源全部清查一遍。查完以后即使不往公司里面去注，至少是国资经营的一本台账，要想往平台公司里面去注，一定是按合规的方式。

2）内外部重构

重构的话分内部和外部重构。外部重构指的是什么？就是把外面清查出来的一些资产、资源注入到平台公司体系里面，但注入的前提是先对国有资产资源有一个顶层设计，是N 1、N 2还是N N？资产要注给谁？这个注入的过程中要包括有一个收入重构的概念。内部重构是说把城投公司拆开，把里面的公益性的和经营性的分开，把不同经营性质的分开，构建恰当的运营主体，提升投融资水平，实现专业化运作。但重构的前提是先有规划引领，再去重构架构。

3）再造功能定位和目标体系

重构完以后，不同的主体发挥的作用是什么？比方说未来改革重点是两类公司，母公司是国资监管部门，下面是做实的公司，分成几类：公建类、产业化经营性类、金融类等。当然还有一些地方在做定位时候讲究对标，但你很难完全对标一个企业所有的点，要不同地方不同的学，有了定位以后，再往后面就可能拆解成为企业的发展目标。

4）优化和培育业务体系

业务体系的逻辑是什么？是将城投公司的业务体系从点、线、面、再到有机生命体的概念。比如说基建平台公司在之前是做代建的，是个点，转成线的话，就要去考虑基建的全产业链是什么？比如基建的全产业链第一是项目全过程咨询，第二是上游原材料的延伸，第三是下游建设施工，实现从建设到运营的转型。其实就是说从点到线的拓展，需要先把产业链分析出来，然后明确这产业链的每个点进入的可能性、要求和难度、以及进去以后的收益，核心就是从整个产业链角度去考虑，而不单纯是放在一个点上去考虑。

5）优化运营管理体系

有了业务规划，后面就是运营管理体系。首先构建中国特色现代企业法人治理体系，强化董事会的专业性和独立性，推动经理层的去行政化、市场化、职业化等。另外要根据母子公司职能定位重构公司组织架构，母子公司定位确定后需要对组织架构做调整，未来公司一定是集团化运作的。集团应该抓什么？要抓资产，抓人，抓信息，抓战略，抓融资，抓投资等。

6）构建现代企业制度和优化政府投融资体制

构建现代企业制度很重要的一点是用人体系升级，优化市场化选人用人机制，这是三项制度改革明确提出来的，是一个重点，也是一个难点。

在六步法之外，政府投融资决策机制和运行机制，也是能保证平台公司持续健康发展很重要的一个原因，也就是说未来政府投资项目、土地、资金这三大要素怎么能统筹起来？就有了投委会、投办、平台公司的三层架构，也就是“三个一”模式。

3、“一主两翼”市场化转型之路，以“市场的思维”谋事，用“平台的逻辑”办事，借“资本的力量”成事

其实城投转型无非是要从战略升级、定位明晰、业务布局、资本运作、体制改革、机制创新、转型保障等方面做详细的思考和布局，具体来看安徽怀远集团就是一个很有代表性的例子，其围绕一个目标，形成财政、平台“两元发展”相辅相成的总体布局，集中做好“三件事情”，基础设施建设、公共设施建设、民生工程等“不挣钱的事”、 探索利润增长点的“挣钱的事”、 并购“值钱的事”。

在有方向后，重点是定位和战略，怀远集团明确“四个定位”， 实施“大战略、大财务、大人事、大风控、大监督”五大战略，发挥“六个作用”， 做到“七个转变”：比如在理念方面，从“保守”到“创新”的转变；在体制方面，从“平台化”到“市场化”的转变；在投融资方面，从“融资为主”到“投资为主”的转变；在运营方面，从“建设为主”到“经营为主”的转变 ；在经营方面，从“输血”到“造血”的转变；在项目方面，从“干好再算”到“算好再干”的转变等。

小 结

“十四五”开局年，城投虽面临诸多内外部挑战，但也迎来多种发展机遇。城投需加强自身市场化转型，增强自我“造血”能力，防范债务风险，实现可持续发展，可以说，城投转型，势在必行！

【以上内容根据中国城发会区县城投联合会外部专家，现代咨询集团高级副总裁王蓬、以及中国城市发展研究会城投发展工委秘书长赵远在5月20日《2022不动产高质量发展论坛》陕西西安站活动分享整理而成】

来源：明源不动产研究院，本文已获授权，对原作者表示感谢！

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