天量地方债发行背后 资金闲置 收益缺失问题普遍「地方债专项债券与一般债券的区别」

记者 樊旭

根据今年的《政府工作报告》，今年新增地方专项债额度从2019年的2.15万亿元增至3.75万亿元，增幅达到74%。截至7月底，各地已发行新增专项债券2.27万亿元。专项债券大幅扩容的同时，也加剧偿债风险上升的隐忧。

近日，各省（自治区、直辖市）审计部门陆续公开《关于2019年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，对过去一年地方债务存在的问题进行了剖析和梳理。从界面新闻整理的20余个地区报告来看，专项债资金未及时使用、部分专项债项目收益缺失或未达预期、擅自调整资金用途、隐性债务管控不力等是当前地方政府债务普遍存在的问题。

巨额资金被闲置

综合各地报告，债务资金闲置出现的频率最高，北京、山东、湖南、广西、河南、海南、江苏和福建等多地审计部门都指出该问题。

比如，广西审计发现，有1市3县以及8家单位共计9.07亿元债券资金闲置超过一年；2市4县以及2家单位部分专项债券资金当年使用率不到20%；2县使用债券资金建设的2个项目建成后未能及时投入使用，涉及金额6516.4万元。

在披露数据的众多地区中，四川省闲置规模最大。相关数据显示，截至2019年底，四川省有275.58亿元新增债券资金由于项目准备不充分或停止实施等原因而未使用。其次，广东省问题也比较严重，2019年，全省共有313个新增地方政府债券项目因项目进度与资金筹集不衔接等原因，债券资金未形成实际支出，涉及金额169亿元，占2019年全省新增地方政府债券总额的7.8%。

从闲置时间来看，有部分省份的地方债闲置时间甚至超过了3年。比如，海南省审计厅通过回溯2016年至2019年这四年的地方债发现，至2019年末，有4个市县共计32亿元的资金仍未使用，最长滞留时间达36个月。

隐性债务管控不力

除了专项债资金未及时使用，地方审计部门还普遍提到，由于隐性债务管控不力和旧债化解不合理等原因，部分地区债务风险持续加高。界面新闻进一步梳理发现，地级市和县级等基层政府是债务风险的高危区。

浙江省审计厅指出，该省部分地区债务管控不严格，2个县有77.59亿元债务未纳入政府隐性债务管理。比如，平湖市为建设12个政府公益性项目举借的43.74亿元债务未纳入政府隐性债务管理，温州市龙湾区等4个县未按计划和要求化解旧债。

山东省审计厅提到，虽然截至2019年底全省政府债务余额及政府债务率均控制在核定的限额之内，但部分市县的综合债务率较高，短期偿债压力较大。此外，有部分地区未能完成2019年债务化解的目标任务。

吉林省审计厅指出，部分县财政收支缺口正在不断增大、新增超支挂账增长较快，政府债务进入偿还高峰，财政运行存在较大困难。湖南省则表示，部分市县债务率正在处于风险预警的范围。

部分项目收益不及债务成本

地方审计部门还指出，部分专项债项目收益缺失，可能导致无法偿还债务成本。

这个问题存在两种情况。一种是部分省市的市县违规将专项债券资金用于了无收益项目（山东省披露）。而根据2019年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，专项债融资应当支持有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目。

第二种情况则是项目运营效果不佳，导致收益缺失。如福建省审计厅抽查发现，该省2019年有8个政府专项债券建设项目未能实现预期收益，将影响未来还本付息。

擅自调整资金用途

此外，违规举债、擅自调整资金用途等现象也较多。比如，山西省审计厅披露，2019年省财政超出举债空间向阳泉市分配新增债券7.3亿元。湖南省部分市县将政府债券资金用于日常支出或改变用途。云南13个县违规将17.87亿元用于偿还企事业单位到期融资贷款、化解政府债务及支付其他项目工程款。

从各地发现的诸多问题来看，无论是资金闲置，还是使用不规范、违规操作等原因导致的风险加大，都暴露了其背后地方政府债券管理混乱的现实情况。正如多地审计厅报告表示，地方政府债券管理制度缺失和管理力度薄弱是导致地方债问题众多的关键症结。

广东省审计厅指出，该省尚有5个市、22个县未建立地方政府债券管理配套制度，有9个市未建立债券项目多部门协商入库工作机制。而监管的缺位也必然导致违反财经纪律问题出现。

云南省审计厅调查发现，时至今日，仍有少数单位私设“小金库”、违规转移零余额账户资金，公职人员和国有企业高管渎职失职问题也时有发生。

“借、用、管、还”全链条、全方位管理

7月30日，中共中央政治局召开会议部署下半年经济工作时提到，财政政策要更加积极有为、注重实效。和4月政治局会议相比，本次会议明确要求财政政策要“注重实效”。

如何管好用好专项债资金？8月7日，财政部部长刘昆在接受《人民日报》采访时表示，下一步要强化“借、用、管、还”全链条、全方位管理，最大限度提高资金使用效益。同时，绝不为解决短期问题放松风险管控

他解释称，在“借”的环节，要合理把握发行节奏。统筹把握新增专项债券与抗疫特别国债、一般债券的发行节奏，妥善做好稳投资稳增长和维护债券市场稳定工作，力争在10月底前发行完毕。

在“用”的环节，要优化债券资金投向。坚持专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡。严禁用于置换存量债务，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。

在“管”的环节，要加快资金使用进度。依托信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控，层层压实责任，督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量。

在“还”的环节，要落实法定偿债责任。采取综合措施，督促地方政府、主管部门、债券资金使用单位等依法依规履行各自偿债责任，确保法定专项债券不出任何风险。

“我想强调，财政部门将切实管好用好专项债券资金，牢牢守住不发生系统性风险的底线，绝不会为解决短期问题放松风险管控，要把“财政政策提质增效”的“效”落在实处。”刘昆说。

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