政府债券和专项债券「政府机构债券」

导语： 政府债券是政府为筹集资金而向出资者出具并承诺在一定时期支付利息和偿还本金的债务凭证，根据发行主体的不同，政府债券可分为国家债券，即中央政府债券和地方政府债券。国家债券的发行主体为中央政府，地方政府债券的发行主体为地方政府。地方政府专项债券是属于地方政府债券的一种类型，它是随着我国地方政府债券的出现发展而产生发展起来的。

我国的地方政府债券最早出现在中华人民共和国成立初期，国家曾允许地方政府发行“地方经济建设折实公债”等债券。1981年国债恢复后，地方政府债券出现了一定时期的停滞。1980年代末至1990年代初，出于经济建设的需要，多地地方政府相继发行了地方债。但是由于存在融资方式不规范、资金用途不透明等问题，1995年1月实施的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，从而暂停了地方政府的发债行为。

直到2009年，为了应对2008年的国际金融危机，破解地方政府融资难题，2009年3月全国两会政府工作报告中提出安排发行地方政府债券2000亿元，财政部印发《2009年地方政府债券预算管理办法》指出“地方政府债券，是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的债券。”当时的地方政府债券全部由财政部代理发行、代办还本付息，即“代发代还”模式。

2011年10月财政部印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，启动了上海、浙江、广东、深圳四省（市）的地方政府自行发债试点，并明确“自行发债是指试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券的发债机制”。地方政府债券由地方政府发行，还本付息由财政部代办执行，即“自发代还”模式。2013年起，进一步增加了江苏和山东成为“自发代还”试点地区。

2014年5月财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，明确“自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制”。上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。至此地方政府债券市场完成了由“代发代还”向“自发自还”的试点转变。

2014年9月，国务院印发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），明确“建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式”。《中华人民共和国预算法(2014年修正)》规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，扫清了发行地方政府债券的法律障碍。我国地方政府债券市场正式进入全面规范的法制化建设阶段。

2015年3月，财政部印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》，明确地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。

同年4月，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，明确地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。2015年各地方政府新增发行地方政府专项债券1000亿元，用于有一定收益的公益性事业发展。

为丰富地方政府专项债券的种类，财政部在2017年和2018年印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法》、《地方政府收费公路专项债券管理办法》、《试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》、《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》、《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》等文件，推出了土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券，同时，鼓励地方创新和丰富债券品种，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。

自此，我国地方政府债券品种形成了如下格局，通过发行地方政府一般债券为没有收益的公益性项目解决建设资金问题，以一般公共预算收入还本付息；通过发行地方政府专项债券为有一定收益的公益性项目解决建设资金问题，以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息。地方政府专项债中包括了土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券等项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（简称“项目收益专项债券”），项目收益专项债券直接对应项目资产和收益，实现项目收益融资自求平衡，募集资金需要具体到单一或者多个具体项目。

图1-1 地方政府债券的品种

未完待续~