抗疫特别国债是什么「抗疫债券」

5月22日上午，国务院总理李克强作政府工作报告时提到：今年赤字率拟按３.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加１万亿元，同时发行１万亿元抗疫特别国债。

此前，3月27日的中央政治局会议就曾指出：要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度，适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，引导贷款市场利率下行，保持流动性合理充裕。

自此开始，抗疫特别国债一直备受关注。

那么抗疫特别国债是什么？与其他特别国债有何区别？如何发行？投向何处？为什么发行规模确定为１万亿、2万亿？围绕这些问题，新京报记者专访了中国政法大学财税法研究中心主任施正文等专家学者。

一问：何为抗疫特别国债？

特殊时期的特殊举措

特别国债是国债的一种，其专门服务于特殊政策目的，支持某特定项目需要，因此被称为特别国债。而抗疫特别国债，李克强作报告时指出“是特殊时期的特殊举措”。

今日上午，提请十三届全国人大三次会议审查的《关于２０１９年中央和地方预算执行情况与２０２０年中央和地方预算草案的报告》（以下简称预算报告）显示：抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响，由中央财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字，纳入国债余额限额。

十三届全国人大三次会议开幕会后，财政部部长刘昆、国家发展改革委主任何立峰相继走上了部长通道。刘昆表示，受疫情影响，今年预计地方财政减收增支8000到9000亿元，一些地方面临较大压力。何立峰说，疫情给经济社会造成很大冲击，暴露出了短板弱项，为此将继续加大投资补短板，从三个精准着手做好投资工作。其中一个就是发行１万亿元抗疫特别国债。

二问：与其他特别国债有何区别？

发行背景、发行目的有明显区别

此前，我国发行过三次特别国债：1998年8月，发行2700亿元特别国债，所筹资金专项用于补充四大行资本金；2007年6月，发行15500亿元的特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇；2017年还有一次续发，发行的6964亿元是对2007年部分特别国债到期的续作。

那么抗疫特别国债与上述两次特别国债有何不同呢？

施正文表示，受全球疫情冲击影响，世界经济严重衰退，有的国家经济出现“停摆”，“重启”步履维艰。疫情同样对我国经济社会发展带来前所未有的冲击。在此背景下发行抗疫特别国债，属于特事特办，其发行背景、发行目的与此前的两次特别国债都有明显区别。

1998年发行的2700亿元特别国债，所筹资金全部用于补充四家银行的资本金。2007年发行15500亿元特别国债购买外汇，是对冲外汇占款增长，所筹资金作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。施正文表示，上述两次特别国债，发行目的分别为补充商业银行资本金、吸收过量流动性等等，主要是对现有资产进行处理，如2007年的特别国债实质是央行外汇和财政部特别国债双方内部的一种资产交换。而发行抗疫特别国债，则是为了对冲百年不遇疫情造成的影响。以往经验表明，特别国债可起到“对症下药”的作用，放大财政政策效果，使财政政策的调控更加精准有力。当前，中央政府的债务负担较小，有一定增长空间，通过发行特别国债筹措资金，可以防控疫情支出带来的地方财政收支缺口，避免地方政府债务过快上升。

三问：发行规模为何不是2万亿、3万亿？

起草组成员：整体规模是合适的

两会前，一些专家曾预测抗疫特别国债的发行规模，有人预测是2万亿；还有不少人预测是3万亿。最终，发行规模只有1万亿元，远低于市场预期。《政府工作报告》起草组成员、国务院研究室党组成员孙国君解读报告时表示，抗疫特别国债是特殊时期采取的特殊手段，整体规模是合适的。

施正文认为，1万亿的规模主要是考虑有效应对疫情对支出增加的需要，可以做到收支匹配。抗疫特别国债严守“专款专用”原则，主要用于公共卫生基础设施投资和抗疫支出需求。这个规模同时也传递出鲜明的信号，中国在赤字安排上仍然坚持财政风险可控的管控思路，不会通过简单化的强刺激政策应对疫情带来的挑战。

除了1万亿抗疫特别国债，报告还提到：今年赤字率拟按３.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加１万亿元。施正文表示，这些安排为此前的赤字货币化等争论画上了句号。虽然有观点认为3%是赤字率红线，但这并非铁律，不少国家赤字率都曾超过3%，有的国家还曾达到10%以上。预算平衡的关键在于周期性的“动态平衡”，我国经济长期向好趋势的基本面不会改变，这为我们短期提高赤字率和债务规模提供了可靠的基础和空间，这次赤字率安排没有设置上限，也体现了根据疫情和经济等不确定因素的影响进行相机调控，以及时灵活地主动调控。

四问：1万亿将花在哪里？

主要用于公共卫生基础设施建设

1万亿抗疫特别国债都会花到哪里？预算报告显示：全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。预算报告还提到：缓解地方财政困难。新增加的财政赤字和抗疫特别国债全部安排给地方,要不折不扣用在落实“六保”任务和减税降费等方面。建立特殊转移支付机制,资金直达市县基层,直接惠企利民,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体,包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等,强化公共财政属性,决不允许截留挪用。

两会前，财政部长刘昆在人民日报发表的《积极的财政政策要更加积极有为》一文也提到：通过抗疫特别国债、地方政府专项债券等多种渠道，增加政府投资，发挥政府投资的撬动作用，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需。

今年发行抗疫特别国债1万亿元，“当中一部分要用于相关地区补短板强弱项的投资。最重要的是通过政府的作为，带动社会资本跟进。”

今天上午，在部长通道上，何立峰谈到抗疫特别国债时还谈到，当中一部分要用于相关地区补短板强弱项的投资。最重要的是通过政府的作为，带动社会资本跟进。上述信息表明，1万亿抗疫特别国债将主要投在公共卫生等民生领域。

五问：抗疫特别国债如何发行？

市场化还是定向发行？

据预算报告：抗疫特别国债期限以10年期为主，与中央国债统筹发行。抗疫特别国债利息由中央财政全额负担, 本金由中央财政偿还3000 亿元，地方财政偿还7000 亿元，抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。施正文认为，此前两次发行的特别国债，都有对国有商业银行“定向发行”的特点，央行和财政部都扮演了重要角色。例如1998年发行的270亿元特别国债，是面向中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行定向发行，不向社会公开发售，由四家银行全额承购。

他认为，抗疫特别国债的发行最好能市场化运作，面向商业银行、企业和百姓，保证央行的独立性。货币政策要协调配合，通过降准、降息、再货款等手段，保证货币流动性合理充裕，引导市场利率下行，减少债务挤出效应。

对于预算报告中对抗疫特别国债偿还本金的安排，中央财政偿还30%，地方财政偿还70%，施正文认为体现了中央政府和地方政府共担风险的特点，特别是发挥中央财政统筹优势和调控能力，符合多级财政体制的要求。

新京报记者 王姝

编辑 李国君 校对 李项玲

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