住房公积金不应取消 该从哪些方面进行改革 「公积金要改革吗」

在2020年“两会”上笔者提交3个提案:第一，关于发挥失业保险作用并尽快修订《失业保险条例》；第二，关于将网络互助行业尽快纳入监管；第三，关于保留和改革住房公积金制度。其中，第3个提案在媒体上受到广泛关注，仅2天时间，在百度认证号上阅读量已超过830万，其评论量和转载量都较多，绝大部分评论是支持笔者的观点，这也促使笔者进一步深入研究住房公积金制度改革。

主张废除住房公积金制度的观点归纳起来主要有:一是住房公积金制度增加了企业负担，如果取消了这个制度，可明显减轻企业负担；二是住房公积金制度存在不公平，因为很多私营企业没有加入进来，即使是已经加入住房公积金制度的人群，也有相当一部分人没有购房需求；三是住房公积金制度是当初学习新加坡中央公积金制度的结果，现已完成历史使命，很多人已经有了自己的住房，这个制度过时了 。

笔者认为住房公积金制度目前还有存在的价值，它的历史使命并未完结，应继续保留。住房公积金制度存在很大的需求，尤其对中低收入群体和“夹心层”来说，这个制度还有存在的价值，虽然住房公积金制度的公平性确实存在一些问题，但这些问题应在改革中逐渐解决，而不应因噎废食。住房公积金制度确实是企业的成本支出，但没有企业抱怨它，因为它已成为企业法定福利的一部分，企业抱怨的是社保费太高。

笔者以住房和城乡建设部、财政部和中国人民银行联合印发的《全国住房公积金2019年年度报告》的数据为基础，着重分析住房公积金制度的效率和公平问题，从5个角度着重分析住房公积金制度历史使命是否已经完结，对住房公积金的改革前景提出了由易到难的4个改革选项。

一、住房公积金制度的效率与公平

(一)住房公积金制度的效率

第一，受益率比较高。截至2019年底，住房公积金累计发放个人住房贷款3621万笔(含2套2次以上贷款)，其中双职工占三分之一，合计大约有5500万人受益，即在1.49亿实缴职工中，住房贷款人数占比高达37%。住房公积金制度的本质是一项互助制度，其能有37%的成员受益，这与我国类似的缴费型福利制度相比，如失业保险制度参保受益率(年末领取失业金人数/年末参保人数)从来就没超过5% ，说明住房公积金制度受益率是不低的。

第二，房贷水平适宜。多年来，住房公积金贷款水平表现适宜，在二、三线城市基本能够满足购房需求。以2019年为例，全年共计发放个人住房贷款286万笔，发放金额1.21万亿元，平均每笔房贷大约42万元，在二、三线城市购房交完首付后剩余房款基本上可以通过住房公积金贷款解决而无需再另外组合商业性贷款。作为“互助会”性质的住房公积金制度，这样的放贷水平对购房工薪阶层而言是很有效率的。

第三，为职工减轻沉重利息负担。公积金贷款利率较低，5年期以上年利率是3.25%，比商业性个人住房贷款基准利率低1.65~2个百分点。2019年发放的房贷可为贷款职工节约利息支出2617亿元，平均每笔贷款按10年期计算，可为贷款人节约利息支出9.13万元。20多年来，公积金制度为职工减轻上万亿的利息负担，它给工薪阶层和“夹心”阶层带来了实惠，解决了实际生活问题，这是公积金制度生命力之所在，是绝大多数城镇居民和企业职工愿意保留和支持住房公积金制度的根本原因。

第四，行政管理成本完全来自提取的管理费。20多年来，住房公积金制度发展成为一个完整和独立运行的系统，目前，全国有341个公积金管理中心，服务网点3350个，从业人员4.42万人，其中40%是非在编人员。这个系统的一个重要运行特征是依靠提取管理费自我循环和自我支撑，没给国家财政带来任何经济负担，例如，2019年全系统提取管理费116亿元，每亿元资产的综合管理成本21万元，它覆盖所有从业人员的工资奖金、办公场地、办公设备和公务费用等，是一个完全的自收自支系统。而其他缴费型福利制度则不同，比如社会保险系统甚至包括全国社会保障基金理事会，其所有运行管理成本(人员工资、办公场所和办公设备等)都是来自财政转移支付，例如，五项社会保险的经办机构工作人员全国大约有20万人，作为事业单位，包括人员工资奖金和办公费用等所有运行成本均来自财政转移支付。再如，全国社会保障基金理事会作为管理2.4万亿人民币资产的大型机构投资者，本应很好地发挥社会责任，但它却是一个事业单位，所有运行成本来自财政转移支付，这在全世界也是极其罕见的。所以，从运行成本的角度看，在我国目前缴费型福利制度里，住房公积金制度管理成本完全内在化的运行特征是比较成功的，甚至可以说是一个样板。

(二)住房公积金制度的公平性

第一，覆盖面逐渐扩大。在评价一项缴费型福利制度时，覆盖面的大小是一个重要指标，如果覆盖面太小，往往受到社会诟病。住房公积金缴存职工数1.49亿人，相对于4.42亿城镇就业人员来讲，覆盖率为34%，仅为三分之一，存在公平性问题，但是，在我国缴费型福利制度里，这个覆盖率已经算是较好的了。例如，在具有可比性的社会保险制度中，除医疗保险和养老保险以外，2018年失业保险参保人数只不过1.96亿人，生育保险参保人数2.04亿人，其他一些缴费型制度覆盖人数很少，例如，企业年金覆盖职工人数仅为2547万人，仅覆盖城镇就业人数的0.6%，从2015年至今，每年覆盖职工人数增长分别仅为1.00%、0.39%、0.26%、0.47%，2019年回升至8.75%。住房公积金制度的发展速度也是令人满意的，例如，实缴单位在2014年是207万个，实缴职工人数仅是1.19亿人，但到2019年分别提高到322万个和1.49亿人并且年均增长率比较稳定。

第二，私营就业群体覆盖比例和房贷率(即年末个人住房贷款余额占年末住房公积金缴存余额的比率)越来越高。在1.49亿缴存职工中，机关事业单位人员占30%，国有企业人员占19%，私营企业人员占33%，外资企业人员占8%，其余10%为民办非企业、集体企业和其他类型单位人员等。我国的正规部门就业可分为狭义和广义来理解，狭义的正规部门是指城镇公司制机构和城镇集体单位，就业人员数量1.7亿人；广义的正规部门就业人员是指公司制和城镇集体单位就业1.7亿人再加上1.4亿城镇私营就业人员，即经营地址设在县城关镇以上的私营企业就业人员，总计就业人数3.1亿人左右。失业保险、工伤保险和公积金覆盖的主要是狭义的正规部门就业人员，目前，正在朝着城镇私营就业人员范围扩大。此外，公积金的房贷率逐年提高，2014年是69%，2019年提高到85%。上述私营就业群体覆盖比例和房贷率越来越高的事实说明，住房公积金制度的效率正在不断提高的过程之中，与其他缴费型福利制度相比，这个制度的效率还是说得过去的，且正在不断改善过程之中。

第三，制度透明性很好。住房公积金制度的信息披露和透明性始终做得比较好。2015年住房和城乡建设部、财政部和中国人民银行联合发布了《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》。此外，住房和城乡建设部、财政部和中国人民银行每年联合向全社会公布的“全国住房公积金年度报告”，包括缴存人员按单位性质划分比例情况(公务员、事业单位、国有企业和集体企业等)、按类型公积金提取情况(提取原因、人数和比例金额)、各种类型贷款情况(房屋类型、面积和套数等)、支持保障性住房建设试点贷款情况、业务收支及增值收益情况、各省住房贷款和增值收益分配情况以及资产风险情况等，在全国的缴费型福利制度里，住房公积金制度的透明度是最高的、信息是最齐全的，各级住房公积金管理中心均定期发布年报，披露信息范围呈逐渐扩大趋势。

第四，住房公积金作为一种互助性质的基金对我国住房建设具有3个外溢效应。一是在住房市场中占有一席之地。例如，住房公积金住房消费类提取、发放个人住房贷款和公转商贴息贷款共2.2万亿元(含将近一半的偿还贷款本息提取)，占全国商品住宅销售额的17%，在个人住房贷款市场占有率16%。再如，支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19%。二是在租房市场、房屋修缮市场中作用明显。住房公积金制度对暂时没有购房需求的职工在他们租房和房屋修缮等需求方面提供了支持，2019年有1014万租房职工提取金额达938亿元，人均年提取金额近1万元。三是在保障性住房建设中作用明显。住房公积金为保障性住房建设项目提供贷款支持，截至2019年末累计向373个保障性住房建设试点项目发放贷款872.15亿元。此外，部分住房公积金的增值收益也为城市公共租赁住房(廉租住房)建设提供了补充资金，累计共提取公租房建设资金3953亿元。再如，北京住房公积金至今累计发放项目贷款36个，贷款额度201亿元，建筑面积94万平方米，潜在解决中低收入职工家庭住房困难达9万多户。

二、住房公积金制度的使命并未完结

住房公积金制度为住房制度转型发挥了作用，为城镇职工解决住房问题作出了贡献，但在现实条件下，住房公积金制度的历史使命尚未完结，目前还存在保留这个制度的价值，主要原因有如下六个方面。

第一，从需求端来看，住房公积金制度的功能和作用还未走到尽头。最具说服力的证据和数据是房贷率，先看三、四线城市的房贷率:中西部大部分省区的房贷率大约为70%~80%，还有部分低于70%。再看一、二线城市:它们的房贷率明显高于三、四线城市，几乎都在85%以上。最后看直辖市的房贷率:北京是95%，上海是96%，天津几乎是100%。上述房贷率的数据显示，越是发达地区，房贷率越高，直辖市的房贷率甚至直逼100%，这说明住房公积金是供不应求的。一、二线城市房贷率明显高于三、四线城市，说明一、二线城市住房压力大于三、四线城市。直辖市和二线城市是事业单位比较集中的城市，每年录用毕业生数量比较多，买房压力比较大。公务员和事业单位人员也是住房公积金的主要需求群体，他(她)们不仅学历结构高、人力资本投入高，重要的是他们承担着国家机器运行的职能，工作在科研教学第一线，住房公积金对他们的边际效用最高，在二、三线城市这些群体可完全依靠公积金解决购房问题。对中央部委或有些部门来讲，取消公积金制度不仅意味着对他们的不公平，而且不利于筛选录用优秀人才进入国家机关和科研教学等事业单位，长期看，也不利于国家竞争力。这些群体是中等收入群体的“夹心层”，与中低收入群体一起，他们共同构成了住房公积金需求者的大多数，如果取消住房公积金制度，就意味着机关事业单位的精英和广大的中低收入群体将永远失去这个法定福利，意味着大都市和国家中心城市将由于难以录用到优秀毕业生而逐渐丧失制度竞争力优势。

第二，从我国初次收入分配的格局看，保留住房公积金制度与提高劳动收入份额的政策是一致的。众所周知，在我国初次收入分配格局中，劳动收入份额偏低，要素价格存在一定扭曲现象，这不仅会导致收入差距持续扩大，为社会保障带来负担，造成劳资关系紧张，而且还不利于提升消费水平，造成消费不足进而削弱经济发展后劲。改革开放以来，劳动收入占GDP比重发生过波动，从1995年的51.4% 的峰值下降到2003年的46.2%，到2004年又加速下降到41.6%，后来虽然有所回升，但总体看劳动收入占比还是太低，甚至比某些发展中国家还要低，李克强总理2020年5月28日出席记者会并答中外记者问时说我国有6亿人平均每个月的收入也就1000元，其后引起媒体热议就是一个明证。劳动收入份额下降是一个全球的趋势，尤其在人工智能和机器人逐渐向各个产业行业日益渗透的趋势下，人工智能通过降低劳动力就业和对劳动力的替代等方式导致劳动在国民收入中的收入份额不断下降，一方面，劳动力均衡工资水平下降，劳动在国民收入中的份额也必然随之下降；另一方面，人工智能对劳动生产率的提升幅度超过工资的提升幅度，劳动收入份额也将随之下降。党的十九大报告明确指出:坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。2020年5月《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次指出:增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重，在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。从贯彻落实中央精神角度看，保留住房公积金制度是一件好事。主张取消住房公积金制度的观点主要是出于为企业减负的考虑，出发点也是好的，但问题的关键在于，重点应该是减税和降低社保费。我国的税收收入主要来自间接税，直接税只占10%左右，长期看，应该逐渐向以直接税税收收入为主，但如果劳动收入份额始终太低，那就始终是一句空话。所以，从整个国民初次收入分配的格局来看待住房公积金制度的定位和功能，这才是经济体制和收入分配改革的“大局”和“大思路”。

第三，从职工的获得感来看，住房公积金制度的效果是非常明显的。住房公积金的获得感非常好，因为其私人属性十分明显，且“税收楔子”是“零”，就是说，公积金制度“直来直去”，百分之百都成为职工及其家庭的可支配收入，资金“直达基层”“直达民生”，企业主的缴费都完完整整地成为缴存职工的一项法定收入，雇主没有理由去藏匿，也不敢藏匿、不敢逃费；对缴存职工而言那就更受欢迎了，因为如每缴纳1000元就获得雇主1000元的账户配比收入，再加上利息，其获得感满满，有什么反对的理由呢? 如果剔除住房公积金，我国社保缴费(包括工薪税)的税收楔子高达30.81%，正好等于经济合作与发展组织(OECD)国家平均值，相比之下，北欧福利国家丹麦的税收楔子才仅是30.99%，仅比我国高出一点点。税收楔子比我们低的发达国家有很多，比如，日本(29.64%)、澳大利亚(26.96%)、英国(26.51%)、卢森堡(26.29%)、爱尔兰(24.66%)、加拿大(24.12%)、美国(23.95%)、新西兰(17.09%)、以色列(16.08%)、瑞士(16.08%)췍 等。重要的是，在个人和企业的社保缴费中，企业的缴费税收楔子高达19.22%，个人缴费和个税的税楔分别为6.41%和5.19%，就是说，在税收楔子的结构中，企业的社保缴费占比竟高达62.36%(个人缴费是20.79%，个税是16.85%)。社保缴费存在这么大的税收楔子，客观效果上将其与职工利益割裂开来，职工得不到实惠，获得感较差，当然也愿意“配合”企业“逃缴”社保费了，最终“吃亏”的必然是社保制度，伤害的还是职工个人，这就是缴存公积金比缴纳社保费更受欢迎的主要原因。

第四，公积金的中低收入阶层贷款人占95%，在贫困地区尤其受到欢迎。例如，2019年发放的1.21万亿元的286万笔房贷中，95.41%的借款人是中低收入者，高收入者只占4.59%。2019年住房公积金借款人的年龄结构和购买房屋情况:40岁以下的借款人占74.31%，购买144平方米以下的建筑面积占90.58%，首套占86.96%。很显然，上述这些数据说明购房者基本都是刚需阶层，住房公积金制度实实在在地为中低收入群体购房提供了保障和支持。从2017年几个典型贫困地区缴存基数来看:甘肃定西市的缴存基数是其社会职工平均工资的101%，广西百色市的缴存基数是其社会职工平均工资的110%，甘肃张掖市的实际缴存基数最高，是其社会职工平均工资的113% ，贫困地区职工的缴存基数是非常“实”的，因为他们得到了实惠，说明贫困地区公积金缴存职工不仅从未抱怨缴存基数和缴存比例太高，相反，他们还“变相”地提高他们的缴存基数，能多缴存就尽量多缴存，把公积金缴存视为提高收入的一个来源，说明落后地区老百姓抱怨的是社保费费率以及其基数过高，而对缴存住房公积金则没有抱怨，而是非常欢迎的。

第五，缴存职工人数越来越多，尤其私营企业职工缴存人数占比越来越大。在现实生活中，就笔者的理解而言，“体制内”和“体制外”这一对概念可以有两种理解。一种是指机关事业单位和国企被视为“体制内”，其他被视为“体制外”。在1.49亿实缴职工中，机关事业单位4466万人，国企2893万人，合计7359万人，这说明，“体制内”的缴存职工数量基本处于应缴尽缴状态。另一种对“体制内”和“体制外”的理解是指正规就业部门为“体制内”，即上述7359万人加上1.1亿人的城镇集体单位和“公司制”企业员工，再加上城镇私营企业1亿员工，而“体制外”是指非正规就业部门，大致指城镇个体和乡村私营企业和个体大约1.5亿人。在机关事业单位和国企基本处于饱和状态下，私营企业将成为当前和未来参加公积金的主力军，例如，2014年全年新开户的缴存职工中来自私营企业的比例仅占13%，而2019年住房公积金新开户1878万人，其中私营企业占50.7%(952万人)，这说明，在未来扩大覆盖面过程中，私营企业占比逐渐提高而且速度较快。在正规就业群体中，对没有参加住房公积金的职工来说，住房公积金制度是不公平的，但覆盖面的扩大需要一个过程，国家在扩大公积金覆盖面方面多次发布文件，需要雇主和雇员以及全社会的共同努力。其实，社会保险覆盖面也经历了这样一个过程，例如，城镇企业职工基本养老保险在20年前覆盖人口只有1.25亿人，而2019年城镇职工和城乡居民基本养老保险人数则高达9.68亿人。如果取消了住房公积金制度，没有加入的职工和已经加入的职工就都永远失去机会，只要这个制度存在，机会就存在。

第六，建立多层次住房消费模式、多元化住房产权形式和“租售并举”的制度目标体系需要保留住房公积金制度作为一个辅助性机制。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要健全符合国情的住房保障和供应体系。党的十九大报告给出更为具体的住房制度目标是:坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次强调“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”这句话，并首次提出健全“住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设”。笔者认为，唯有坚持“房住不炒”的定位，才能真正实现多主体供给、多渠道保障和租购并举的住房制度，以满足不同层次的社会需求。从需求端来看，其必然结果是多层次住房消费模式、多元化住房产权形式和“租售并举”的住房制度。关于中央确立的住房制度目标体系，在全国上下和学术界已形成共识，其具体政策含义是政府与市场相结合、租房与购房并举以及城市与农村统筹等。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，共8.48亿人，据联合国的预测，2025年、2030年和2035年中国城镇化率将分别提高到66.5%、70.6%和73.9%，就是说，我国城镇人口在这三个时点将分别达到9.57亿人、10.18亿人和10.60亿人，年均增加1413万人，而农村常住人口逐年减少，将从2019年的5.52亿人减少到2035年的3.74亿人。我国城镇化进程远未完成，在未来几十年里，随着城镇化的不断深入，建立多层次住房消费模式、多元化住房产权形式和“租售并举”的制度目标愈发重要，解决新市民住房问题的迫切性凸显，但相比之下，每年城镇新市民购房比例仅为1%左右。在大力发展住房租赁市场和保障性住房方面，我国还有很长一段路要走，住房公积金制度存在一定的发展空间，可发挥一定作用。总之，住房公积金制度不是万能的，存在很多问题需要改革，但毕竟目前在城镇化进程中作为一个辅助性机制可助一臂之力。

三、住房公积金制度存在的主要问题和改革选项

2020年5月发布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出:改革住房公积金制度。笔者认为，这是中央对住房公积金最有权威的最新的定调，态度是十分明晰的，那就是“改革”，而绝不是“取消”。既然要改革，我们就应该先明确住房公积金制度存在的问题是什么，然后再讨论解决问题的办法是什么，不是取不取消该制度的问题，而是在保全住房公积金制度的前提下如何改革的问题，只有改革才有出路。

(一)住房公积金制度存在的主要问题

住房公积金制度存在的问题可能很多，比如，无购房需求的年龄偏大的职工是否有权利退出、在上限之内职工个人是否有权利选择缴存比例等。笔者认为住房公积金制度存在的第一个问题是投资手段单一，银行存款收益率太低，面临严峻的贬值风险。2019年增值收益率仅为1.58%，导致的直接后果是职工缴存的公积金存款利率太低，多年来一直是1.21%，只是近年来才上浮至1.5%。如按市场化投资收益率来算，损失巨大。以2019年住房公积金结余资金9462亿元为例，假如将其委托给全国社会保障基金理事会来投资并假定收益率按6%来计算，这一年的利息收入将高达570亿元。据此推算，二十多年下来，利息损失高达几千亿元。对职工个人来讲:1.21%的计息水平远没能跑赢通胀率，贬值风险十分明显，账户缴存资金眼睁睁看着每年在缩水；1.21%的计息水平低于社会平均工资增长率至少10个百分点，造成的“福利损失”每几年就翻一番，在过去的22年里，单位配比缴费几乎相当于“白交”。在过去的22年里，工资增长率加上人口增长率超过14%，这是“生物收益率”，减去1.21%的计息水平，每年的“福利损失”至少要在12%以上，20多年来职工的福利损失将是天文数字。从全社会的角度看，这是巨大的社会福利损失，是社会财富的“转移”，是用价格低廉的优质资产“养肥”了国有银行。

住房公积金制度存在第二个问题是公积金属地化管理，其统筹层次太低、资金分散并且效率低下，严重影响住房公积金制度的功能扩容。统筹层次太低导致贷款率高的地区(比如，天津99.5%)和低的地区(比如，青海78%)之间不能在全国范围内调剂使用结余资金，从全社会的角度看，资金管理层次太低和地区割据降低了结余资金的运用效率。统筹层次如此之低的“互助”性质的机构“矮化”了住房公积金制度的容量，“压抑”了本可释放更大能量的金融功能。虽然有关部门曾有几次对此进行改革，甚至出台了方案，但最后还是不了了之，其根本原因是住房公积金的制度定位应该升级，打破部门利益的藩篱，超越属地化管理的互助会理念，逐渐提高金融化程度，努力实现法人化的管理体制，摆脱事业单位的性质定位，用金融的手段扩大覆盖面，扩大住房相关业务边界，大力发展二级房屋租赁市场业务。很多发达国家的住房自有率并不是很高，相反，发展中国家住房自有率却非常高。例如，亚洲的住房自有率稳居世界第一，高达74%，而拉丁美洲是73%，中东欧是66%，非洲是63%，有些高收入国家仅为42%，大大低于世界平均水平的61%，其中欧洲主要国家的住房自有率在40%~70%之间。其中，德国是世界房客大国，2016年底其住房自有率仅为45.5%。

鉴于上述分析，我们对住房公积金制度存在问题应尽快解决，不应因噎废食，“连孩子和洗澡水一起泼出去”。既然有学者提出了取消住房公积金制度的动议，决策者就应该有紧迫感，抱着对人民利益负责的高度责任感尽快行动起来，不要让一个很好的民生制度长期成为一个“软肋”。

(二)住房公积金制度的改革选项

为割除上述两个主要弊端，笔者提出住房公积金制度的4个改革选项(改革思路)(见表1)，由表1可见，这4个改革选项由易而难，第一个改革思路最容易，最后一个改革最难。可按照先易后难的原则，从最容易改革的第一个思路入手，就地改革，体制机制和事业单位属性都不做改变，只是增加功能即“功能性”改革，这种改革在住建部内部就可以实施，基本不用申报批准，在这个过渡期内，在中央统一部署之下进行下一步改革，是准银行金融机构的思路，还是一步到位改组为国家住房银行思路，或强行与企业年金合并等。目前，刻不容缓地是立即就地改革，先将银行存款改为协议存款、扩大租赁和提高统筹层次等业务实施起来。

第一，在不改变住房公积金中心目前是行政事业单位性质的条件下扩容功能和优化结构。这是一个过渡性质的改良方案，是最容易、最便捷的方案，现存体制机制不做任何改变。“改良”的领域包括：在目前体制机制一切都不变的情况下，完全可以实施协议存款，这样起码可将利率提高到3.5%左右，实行起来很容易、很简单，这完全是决心问题不是体制机制问题。在过渡期内，可采取城镇职工基本养老保险基金委托全国社会保障基金理事会投资的模式，由各省分别与全国社会保障基金理事会签约并商定投资收益率等具体事项，也可委托给有资质的其他大中型机构投资者，真实投资收益全部作为利息分配给缴存职工。在业务范围上，允许一、二线城市公积金中心利用增值收益等资金直接投资持有租赁住房，支持缴存职工通过租赁解决住房问题。在缴存上扩大覆盖面，覆盖城市务工者甚至自由职业者等人群。在统筹层次上提升到全国统筹，加强各城市间资金互融互通，缴存职工可以异地接续缴存、异地提取使用或贷款。在提取使用上建立新的配贷机制，向中低收入群体倾斜，加大对租赁住房支持力度。在运行机制上提升效率，简化提取使用手续；在监管上加强依法公开，定期披露信息。

在以上过渡期完成之后可进一步改革，表2为中国与美国、德国和新加坡住房融资模式比较及其主要经济社会指标，参照这些指标，可以有针对性地选择或参照美国“两房一美”的政策性金融机构思路或是德国住房储蓄银行的思路抑或是新加坡中央公积金的思路，择其一作为我国住房公积金制度的改革方向。

第二，改组成立全国独立法人的政策性非银行金融机构“国家住房公积金管理公司”(美国“两房一美”的思路)。美国住房融资模式为“政府主导 市场抵押”，即由若干政府担保机构和证券化机构主导的住宅金融体系推动的住房保障模式。在住房抵押一级市场上，美国于1932年创建了具有私营法律地位的联邦住房贷款银行系统(FHLBanks)，作为大萧条时代的产物，其目的是提振受到严重冲击的美国经济，为美国银行体系提供房地产贷款的可靠现金流。联邦住房贷款银行系统由11家地区性银行组成，它通过各种计划提供信贷，包括经济适用房计划、社区投资计划、抵押合伙金融计划和抵押购买计划等。二级市场由政府依法出资建立或发起设立的若干私营股份制企业主导抵押贷款的证券化，最著名的公司有3个，即房利美(Federal NationalMortgage Association)、房地美(Federal HomeLoanMortgageCorp)和吉利美(Government NationalMortgageAssociation)，我们可将其称之为“两房一美”，是“二级市场贷方”的主力军。“两房一美”都是美国的国有公司，在二级市场上，这3个住房贷款抵押公司的区别在于购买抵押贷款的渠道不同:房利美主要从大型商业银行购买抵押贷款，房地美主要从较小的银行购买，吉利美负责担保由住房抵押贷款支持的债券，这些抵押贷款主要由联邦住房管理局和退伍军人管理局担保。我国可成立国家住房公积金管理公司，以国家信用在资本市场发行债券和证券，做大资金池，为老百姓使用住房公积金提供流动性支持和政策性担保，在资金使用上，国家住房公积金管理公司不直接发放贷款，而是采用为缴存职工提供低息、长期信用担保的方式支持缴存职工基本住房需求，缴存职工在获得公积金管理公司担保后可以选择任何一家公积金中心和商业银行获得贷款。此方式可促进公积金中心和商业银行之间的竞争，提升缴存职工获得住房贷款的效率和服务水平。同时，国家住房公积金管理公司通过批量收购公积金中心和商业银行的住房抵押贷款资产为其源源不断地提供资金。在房价较高的一、二线城市，通过贷款或直接投资方式支持租赁住房建设运营，促进“租购并举”。建立全国统筹机制和全国住房公积金资金管理平台，实现全国通存通兑和同业拆借。在运行机制和监管机制上，按照金融机构法人治理结构的方式运行并接受监管。

第三，改组成立政策性国家住房银行(德国住房储蓄银行的思路)。德国住房储蓄银行模式的主要特点是“自愿储蓄、先存后贷、低存低贷、政府奖励”。包括德国在内，欧洲大陆的金融体系基本由银行主导，因此，德国住房金融市场的一级市场非常发达，但二级市场远远落后于美国。德国住房储蓄银行的资金来源主要是购房者的自愿储蓄，借款人必须先履行储蓄义务，然后才有获得贷款的权利。在资金运用上，德国住宅储蓄银行有一套完善的配贷机制，除按常规审查借款的支付能力外，还有借款人资格评定标准和与商业银行合作的融资安排等。德国住房储蓄银行是依据其特定的法律而设立的专门从事个人住房抵押信贷服务的金融机构，尽管它具有为政府政策目标服务的责任并享有政府的多种优惠，但并没有改变它独立的金融企业的法人地位。在公司治理结构中，股东是公司的所有者，股东大会是公司的最高权力机构，股东不仅拥有剩余收入的索取权，同时，对董事会修订的公司章程、公司的财产处置和财务报告有审议权和投票权等。作为独立的经济实体，德国住房储蓄银行必须遵循规范的公司会计和审计制度并依法纳税。2004年，中国建设银行和德国施威比豪尔住房储蓄银行共同投资组建“中德住房储蓄银行”，注册资本金20亿元，是中国境内首家主营住房储蓄业务的合资商业银行，它以源自欧洲的住房储蓄业务为核心，致力于住房金融领域的专业化、特色化经营。目前，中德住房储蓄银行在重庆、大连和济南设有分行。截至2018年底，中德住房储蓄银行累计发放个人住房贷款(包括按揭和住房储蓄)384亿元，存款余额106亿元，其中住房储蓄存款余额90亿元，贷款余额207亿元，其中，住房储蓄类贷款余额57亿元췍 。中德住房储蓄银行借鉴德国的成功经验和先进技术，依托建设银行优势资源，在积极推进住房储蓄业务本土化过程中积累了一些经验，也面临一些挑战，但总体看，研究借鉴德国成功经验，探索住房公积金与住房储蓄相结合将有可能为住房公积金和住房储蓄共同发展开辟一条新途径。

在借鉴德国住房储蓄银行模式的基础上，将我国公积金中心改组为全国统一的独立法人金融机构，各省市公积金中心改组为国家住房银行的分支机构，并以国家信用在资本市场发行债券和发行证券。开展政策性住房储蓄业务，建立差别信贷机制，向中低收入群体提供更优惠的住房金融支持，可异地缴存接续，异地提取、使用贷款，向租赁住房建设发放项目贷款。在运行机制上按照现代金融机构法人治理结构运行，建立激励机制，促进效率提升、风险可控。在监管机制上按照政策性金融的监管机制，住建部负责住房政策规则的制定和监管，央行、银监会负责银行业监管规则的制定和监管。

第四，与企业年金合并，整合为综合公积金制度(新加坡中央公积金的思路)，这是最难的一个选项，因为涉及到部际协调，其难度非常大。新加坡的公积金制度是一个综合公积金制度，其全称为“中央公积金”(CentralProvident Fund，缩写CPF)，它建立于1955年，其初衷是试图建立一个强制性储蓄型的养老金制度，随着时间的推移，这个制度逐渐演变为一个综合公积金制度，覆盖了养老金、住房保障和医疗保障三大功能，所以，它是一个全面的社会保障体系，是高收入国家唯一一个单支柱的社会保障体系。表3为新加坡中央公积金帐户构成类型，由表3可见中央公积金由4个账户构成，不同账户的利率水平略有差异。在公积金总余额中，前6万新元每年还有1%额外利息收入(普通账户最高限额是2万新元)。从2016年1月开始，55岁及以上的参保人在合并余额中的前3万新元中，每年还可额外获取1%的额外利息收入，其中，普通账户可获得高达2万新元的额外利息收入，因此，退休后参保人每年可获取6%的额外利息收入。其中，“公共住房计划”是1968年推出的，该计划允许新加坡人使用公积金储蓄来支付组屋的抵押贷款，而不必使用工资，从而提高了参保人住房的负担能力。半个世纪以来，“公共住房计划”为许多新加坡人提供了住房支持，成为退休保障的一个重要支柱，从而免除了新加坡人在年老时必须从退休金中支付租金的费用。

截至2019年12月底，新加坡中央公积金制度参与成员共计4百万人，雇主单位为14.88万个，余额为4251亿新元，普通账户和特别账户的投资收益为218亿新元。其中，2019年10~12月公积金缴费收入93亿新元，1~12月的利息是156亿新元；10~12月支付养老金16亿新元，支付住房款项26亿新元，医疗费用11亿新元，其他费用6亿新元。

我国可在借鉴新加坡中央公积金制度基础上，将职业年金和企业年金整合为综合公积金制度，但这项改革难在职业年金和企业年金的属性存在很大差异性，因为职业年金对机关事业单位人员来说，属于工资的组成部分，为了改革，从工资里硬是人为分离出一个层级“职业年金”，所以，它可以被视为是“强制性”的职业年金，是人手一份的。而企业年金则是“外生”的，是自愿的，是附加上去的一个福利，重要的是，覆盖范围很小，目前全国参与职工还不到2400万人，尤其是近5年来，企业年金扩大覆盖面的进程基本处于停滞状态，几乎处于“零增长”状态。从理论上讲，为了应对人口老龄化，应遵循全生命周期原则，公积金制度可以兼顾城镇居民在住房、养老两方面资金需求，在全国建立统一的个人公积金账户，按照住房和养老分设两个子账户，住房账户实行“低存低贷”，租赁住房或购买住房的可提取使用住房账户资金，当职工无公积金贷款或无住房消费需求时，住房账户资金转移至养老账户。成立政策性非银行金融机构，统一负责综合公积金资金池的投资运作，发挥目前住房公积金和企业年金的双重作用，但事实上，由于这项合并涉及两个部委，存在协调困难。

来源：武汉科技大学学报

作者：郑秉文，中国社会科学院世界社保研究中心主任，研究员，博士生导师，全国政协委员，中国银保监会重大决策专家咨询委员会委员